II OSK 1245/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 134/06 w sprawie ze skargi I. S. i W. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie scalenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. II OSK 1245 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez I. S. oraz W. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Częstochowskiego z dnia [...] września 2005 r. odmawiającą w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji scaleniowej z [...] września 1988 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] września 1988 r. Naczelnik Gminy w P. zatwierdził scalenie gruntów wsi S., W., Z. i S.. Pismem z dnia 17 marca 1995 r. W. i I. S. zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w Częstochowie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy P., zarzucając jej niewykonalność, a także rażące naruszenie prawa. Pomimo bowiem, że oboje byli uczestnikami scalania (wspólnie wymieniał ich jako właścicieli akt własności ziemi), to jednak I. S. nie brała udziału w postępowaniu i nie został jej przedłożony do podpisu jakikolwiek dokument scaleniowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Wojewoda Częstochowski stwierdził nieważność decyzji scaleniowej z [...] września 1988 r. w części dotyczącej gospodarstwa I. i W. S. podając w uzasadnieniu, że istotnie I. S. nie brała udziału w postępowaniu. Po stwierdzeniu nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gospodarstwa rolnego I. i W. S. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów gospodarstwa rolnego A. S. (syna I. i W. S., któremu rodzice umową z [...] lipca 1990 r: przekazali własność gospodarstwa). Zaskarżone w drodze odwołań wniesionych przez A. S. oraz właściciela sąsiedniego gospodarstwa rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] maja 1998 r. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt IISA/KA1336/98 po rozpatrzeniu skargi A. S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach stwierdził nieważność decyzji Wojewody Częstochowskiego z [...] maja 1998 r. i z dnia [...] sierpnia 1995 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1998 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł m.in., iż I. i W. S. złożyli wniosek oparty w istocie na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Tym samym wniosek ten mógł być rozważany jedynie w kontekście ewentualnego wznowienia postępowania natomiast nie w drodze wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę uprawniającą do wznowienia postępowania było, zdaniem Sądu, rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd uznał zaskarżoną decyzję za niewykonalną albowiem odniosła się ona jedynie do części postępowania scaleniowego. W odpowiedzi na nawiązujące do treści uzasadnienia wyroku NSA zapytanie Starostwa Powiatowego w Częstochowie pismem z dnia 16 stycznia 2003 r. I. i W. S. potwierdzili, że swój wniosek z dnia 17 marca 1995 r. uważają za aktualny i proszą o jego rozpatrzenie jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem I. S. nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym. W trakcie prowadzonej następnie korespondencji I. S. przesłała ponadto sporządzone w dniu 7 lutego 2003 r. oświadczenie, iż nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania scaleniowego, a o jego zakończeniu dowiedziała się dopiero po zakończeniu scalenia. Nadto w okresie od 31 sierpnia 1998 r. do 4 października 1998 r. przebywała w szpitalu. W kolejnym piśmie z dnia 20 marca 2003 r. I. S. doprecyzowała, iż nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym bez własnej winy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Starosta Częstochowski wznowił zakończone decyzją Naczelnika Gminy w P. z [...] września 1988 r. postępowanie w sprawie scalenia przedmiotowych gruntów, podając iż czyni to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Starosta Częstochowski odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] września 1988 r. podnosząc w uzasadnieniu, iż nie można uznać, że I. S. nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym bez własnej winy. Zgodnie bowiem z ustawą scaleniową dokumenty dotyczące scalenia podawane były do wiadomości wszystkim uczestnikom scalenia, I. S. mogła więc zapoznawać się z nimi na każdym etapie jego prowadzenia zwłaszcza, że W. S. z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe brał czynny udział w postępowaniu jako członek Rady Uczestników Scalenia. Oświadczenie, iż I. S. przed marcem 1995 r. była przekonana, że udział męża w scaleniu jest wystarczający dodatkowo dowodzi, zdaniem organu, braku zainteresowania I. S. przebiegiem i wynikami scalenia. Nadto uchylenie przedmiotowej decyzji scaleniowej jest niedopuszczalne w myśl art. 146 § 1 k.p.a., albowiem od jej ogłoszenia minęło więcej niż pięć lat. I. i W. S., działając poprzez ustanowionego pełnomocnika, złożyli odwołanie od decyzji Starosty Częstochowskiego zarzucając rozstrzygnięciu brak szczegółowego rozpoznania sprawy. Odwołujący się zażądali 30.000,00 zł. odszkodowania za okres nieudolnego rozpatrywania sprawy przez organy administracji, jak również stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1988 r. albowiem zdaniem stron kwestia ta nie została rozpatrzona przez NSA, które zajęło się sprawą cyt. "mniejszej wagi". Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Częstochowskiego odmawiającą uchylenia decyzji scaleniowej z 1988 r. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż jego zdaniem nie można uznać, że I. S. nie brała udziału w postępowaniu. O podjęciu postępowania scaleniowego wszyscy uczestnicy zostali, bowiem powiadomieni poprzez odczytanie zawiadomienia w trakcie ogólnego zebrania oraz poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy P. i we wsi S.. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut I. S., iż nie została powiadomiona o podjęciu postępowania albowiem przepisy tzw. ustawy scaleniowej nie przewidują innej formy indywidualnego powiadamiania. Organ zaakcentował też, iż wszystkie czynności podejmował w trakcie postępowania scaleniowego współwłaściciel nieruchomości W. S. prowadzący z Ireną S. wspólne gospodarstwo domowe. Także pobyt I. S. w szpitalu, krótki w stosunku do dwuletniego okresu trwania postępowania scaleniowego, nie tłumaczy dlaczego pomimo takiej możliwości nie wzięła ona udziału w całym toku postępowania, w tym w czynności okazania projektu scalenia, kiedy to mogła dowiedzieć się o przebiegu granicy działki siedliskowej. Organ zaakcentował też, iż od dnia ogłoszenia decyzji Naczelnika Gminy P. do dnia złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania upłynęło siedem lat, a tym samym w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i art. 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji scaleniowej nie jest dopuszczalne. Pismem z dnia 10 stycznia 2005 r. pełnomocnik I. i W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego, podkreślając iż decyzja ta jest krzywdząca zarówno dla nich, jak też ich syna, A. S.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący złożyli nadto dodatkowe pismo procesowe z dnia 13 kwietnia 2006 r. wnoszące między innymi o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji geodezyjnej i szczegółowe zbadanie procedury scaleniowej albowiem zdaniem skarżących dopuszczono się wówczas przestępstwa i po komasacji bezprawnie zagarnięto skarżącemu jego grunt. Skarżący wskazali także, iż ich zdaniem celowo przetrzymano dokumentację ponad 10 lat bez rozpoznania sprawy, aby nie dopuścić do jej sprawiedliwego rozstrzygnięcia. W trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 11 października 2006 r. W. S. poparł skargę w całości. Nadto na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że na podstawie aktu własności ziemi z 1974 r. wraz z żoną był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a także wraz z żoną stał się właścicielem przekształconego w wyniku scalenia gruntów gospodarstwa, które następnie wspólnie przekazali synowi A. S.. Skarżący oświadczył także, że żona wiedziała zarówno o toczącym się postępowaniu scaleniowym, jak również o wydanej decyzji, jednak dbałość o należyte prowadzenie spraw rodziny była pozostawiona w gestii skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo wad kontrolowanej decyzji skarga nie może zostać uwzględniona. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jeśli strona składając z powołaniem się na okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania z własnej inicjatywy nie wykazała, iż zachowała miesięczny termin od dowiedzenia się o decyzji prowadzący czynności wstępne organ winien ją do tego wezwać. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie uczynił tego i pomimo braku jakichkolwiek dowodów wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia stwierdzając, iż jego zdaniem złożony w 1995 r. tj. 7 lat po wydaniu decyzji scaleniowej wniosek został złożony w terminie (wniosek nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu). Organ I instancji uczynił tak mimo, iż strona sama oświadczyła w piśmie z dnia 20 marca 2003 r., że nie wiedziała jedynie o swoich uprawnieniach do działania w trakcie postępowania scaleniowego, o czym dowiedziała się przypadkowo od męża po jego wizycie u prawnika w marcu 1995 r., albowiem poprzednio małżonków utwierdzano w przekonaniu, że udział męża w postępowaniu jest wystarczający. Tym samym strona oświadczając, iż pozostawała w przekonaniu, że czynności dokonywane przez męża są wystarczające jednoznacznie przyznała, iż wiedziała o trwającym postępowaniu. Wiedziała ona także o wydanej decyzji scaleniowej, a fakt ten jednoznacznie potwierdził W. S. w trakcie rozprawy przed Sądem, choć trudno w tej mierze ustalić konkretną datę powzięcia przez I. S. stosownej informacji. Nawet jednak gdyby założyć, iż W. S. na bieżąco nie informował I. S. o przebiegu postępowania scaleniowego faktem niezbitym jest, iż musiała ona treść decyzji scaleniowej znać w roku 1990, kiedy to oboje rodzice S. przekazywali aktem notarialnym powstałe w wyniku scalenia gospodarstwo synowi, A. S.. Okoliczności te, jak wynika z akt sprawy, znane były organowi I instancji w dacie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W konsekwencji z akt sprawy w sposób oczywisty wynika zdaniem Sądu, iż wniosek o wznowienie postępowania został przez I. S. złożony z wieloletnim uchybieniem przewidzianego w art. 148 k.p.a. terminu. Tym samym zarówno wydanie przez organ I instancji wznawiającego postępowanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2003 r. w miejsce decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jak też merytoryczne prowadzenie przez organ I instancji postępowania wznowieniowego, a wreszcie wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji scaleniowej ocenić należy jako naruszające prawo. Podobnie wadliwe w sprawie było postępowanie organu II instancji, który nie zwrócił uwagi na popełnione przez organ I instancji uchybienia i nie umorzył prowadzonego pomimo uchybienia terminu do wniesienia wniosku postępowania wznowieniowego lecz wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy w P.. Pomimo wskazanych uchybień skarga I. i W. S. musiała, w myśl obowiązujących przepisów, zostać oddalona. Uchybienia te, aczkolwiek istotne, co do zasady nie wpłynęły bowiem na wynik sprawy. Wniosek I. i W. S. o uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji scaleniowej, wprawdzie w innym, niewłaściwym trybie, nie został jednak przez organy I i II instancji uwzględniony, podobnie jak miałoby to miejsce gdyby organ I instancji poprawnie odmówił wznowienia postępowania. Nadto ewentualne uchylenie decyzji organów I i II instancji stanowiłoby w istocie działanie na niekorzyść stron, co sprzeciwiałoby się treści art.134 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa procesowego tj.: 1. art. 145 § 1 punkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak udziału I. S. w postępowaniu administracyjnym miał znaczenie drugorzędne; 2. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż strona nie dotrzymała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji scaleniowej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2006 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o załączenie do akt niniejszej sprawy akt związanych z postępowaniem scaleniowym na okoliczność, iż decyzja scaleniowa została wydana z pokrzywdzeniem skarżącego. Zdaniem skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach budzi wątpliwości. I. S. nie brała udziału w postępowaniu (okoliczność bezsporna) bez własnej winy, bowiem żaden organ nigdy nie dokonał zawiadomienia zainteresowanej zarówno o wszczęciu postępowania scaleniowym, wywieszając jedynie informację w tym zakresie do wiadomości publicznej, jak i o przebiegu postępowania. W całym toku postępowania brał w nim udział jedynie W. S.. Trudna jest natomiast do ustalenia data, w której I. S. powzięła wiadomość o wydaniu decyzji scaleniowej bez jej udziału w sprawie, co zauważył również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Sąd zauważył jednak, iż w chwili zawarcia umowy darowizny w 1990 roku z całą pewnością wiedziała ona o fakcie wydania przedmiotowej decyzji. Stanowisko Sądu w tym zakresie budzi wątpliwości. Po pierwsze z treści aktu notarialnego nie wynika, iż I. S. posiadała informację o fakcie wydania decyzji scaleniowej oraz znała jej treść. Ponadto przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, iż postępowanie dotyczyło mieszkańców wsi, czyli ludzi cechujących się niewielką świadomością prawną i zrozumieniem materii. W związku z powyższym uznanie, iż zawierając umowę darowizny zainteresowana musiała znać treść decyzji scaleniowej jest nieuzasadnione. Tym bardziej, iż I. S. nigdy nie oświadczyła, kiedy powzięła informację o fakcie wydania decyzji scaleniowej. Nie zrobił tego również W. S. oświadczając jedynie, iż I. S. wiedziała o przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym oparcie orzeczenia na tezie, iż skoro I. S. w 1990 roku zawarła umowę w formie aktu notarialnego, to w tej dacie musiała znać treść decyzji scaleniowej, a w konsekwencji skarżący nie dotrzymali ustawowego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania jest bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Oceniając trafność zarzutów kasacji dotyczących naruszenia art. 145 § 1 punkt 1 k.p.a. i art. 148 § 2 k.p.a. stwierdzić trzeba, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią § 1 art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wyżej wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Cytowany przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a. czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Taki też pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. ( akt II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/133, Wokanda 2006/7-8/72), a skład orzekający w niniejszej sprawy stanowisko to podziela. Mając przytoczone wyżej względy na uwadze za zasadne trzeba przyjąć stanowisko Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku, iż I. S. najpóźniej w 1990 roku dowiedziała się o fakcie wydania decyzji w wyniku zakończenia postępowania scaleniowego. Takie ustalenie początku biegu terminu, na co też trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, jest przy tym przyjęciem wersji najbardziej korzystnej dla I. S., jeśli uwzględni się oświadczenia składane przez samych skarżących. Zaprezentowane w wyroku Sądu pierwszej instancji wnioski dotyczące uchybienia przez I. S. terminowi co do wniesienia podania o wznowienie postępowania znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych prawnych kontrargumentów podważających je. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.