II OSK 42/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 324/06 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. II SA/Po 324/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zwanego dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, skargę oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: K. K. domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej inwestycji, tj. adaptacji budynku gospodarczego na magazyn i usługi wymiany opon, na działkce Nr [...] w Ł., z planem zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia, z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy K. uchwałą z dnia [...] Nr [...], opubl. w Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...]. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy K., bowiem wydane zostało zgodnie z planem miejscowym oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm/, w brzmieniu obowiązującym od 11 maja 2005 r. /Dz.U. Nr 92, poz. 769/ - przepisem § 3 ust. 1 pkt 70. W skardze na to postanowienie K. K. kwestionował stanowisko organów, że planowana inwestycja może w jakikolwiek sposób negatywnie wpływać na środowisko, a kwestie oddziaływania mógłby rozstrzygnąć jedynie raport lub opinia biegłego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił jednak stwierdził, że skarżący stosownie do przepisu art.217 kpa ma interes prawny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem, gdyż bezsporne jest, że teren działki Nr [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej z możliwością sytuowania obiektów służących nieuciążliwej działalności gospodarczej o profilu usługowym – symbol M.W. Według § 8 ust. 2 pkt 1 planu, na terenie tym zakazuje się sytuowania i rozbudowy obiektów mogących pogorszyć stan środowiska z wyłączeniem inwestycji liniowych. Planowana inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zmianą z 2005 r. Nr 6, poz. 8/, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego lub środków transportu. Zamierzona inwestycja prawidłowo zakwalifikowana została do obiektu mogącego pogorszyć stan środowiska, co prowadzi do braku podstaw do wydania pozytywnego zaświadczenia o żądanej treści. Odnosząc się do skargi Sąd I instancji stwierdził, że bez znaczenia pozostaje kwestia obowiązywania w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm./, bowiem plan nie odsyła wprost do tego rozporządzenia i nie określa, jakie obiekty należy zaliczyć do mogących pogorszyć stan środowiska. Trafnie więc organy uznały, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów planowana rozbudowa jest zaliczona do takiej kategorii obiektów. W tym ujęciu nie mógł odnieść skutku zarzut odnoszący się do "zasad doświadczenia życiowego". WSA końcowo wskazał, że art. 218 § 2 k.p.a. daje podstawy do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, a w świetle poczynionych przez organ ustaleń bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W skardze kasacyjnej K. K. reprezentowany przez radcę prawnego, powołując się na przepis art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej P.p.s.a., zaskarżył opisany na wstępie wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie /art. 174 § 1 P.p.s.a./, tj.: - naruszenie § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 10 m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem MOŚZNiL, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkować związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianą z 2005r. Nr 6, poz. 8/, zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów, przez jego niewłaściwe zastosowanie, czego konsekwencją było oddalenie skargi pomimo, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nakazywał w takim przypadku uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powołując się na powyższe podstawy sformułowany został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej naprowadzono, że § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje co prawda sytuowania lub rozbudowy obiektu mogącego pogorszyć stan środowiska, jednakże dokonana przez WSA wykładnia tego zapisu planu jest błędna. Sąd wprawdzie zwrócił uwagę, że w dacie uchwalania planu obowiązywało rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska (...), które do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska nie zaliczało jednostanowiskowych stacji obsługi środków transportu, jednakże niezgodnie z tym przepisem przyjął, że skoro plan nie odsyła wprost do tego rozporządzenia, to przy definiowaniu tego pojęcia należy stosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Niezależnie od tego w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. jest mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie pojęcie to nie jest tożsame z obiektem mogącym pogorszyć stan środowiska. Wobec tego Rada Gminy używając w planie pojęcia z rozporządzenia z 1998 r. kierowała się definicją zawartą w rozporządzeniu obowiązującą w dacie uchwalenia planu co oznacza, że wolą radnych nie było zakazanie sytuowania i rozbudowy jednostanowiskowych stacji obsługi, skoro obowiązujące w tym czasie rozporządzenie tego nie zabraniało. Inna interpretacja prowadziłaby do faktycznej zmiany treści planu w przypadku późniejszych zmian prawa powszechnie obowiązującego, oznaczałaby również działanie prawa wstecz. W konkluzji stwierdzono, że wykładnia zapisów planu możliwa była poprzez stosowanie przy ich interpretacji przepisów obowiązujących w dacie uchwalania planu a nie przepisów późniejszych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ ocena Sądu I instancji, iż odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści nie narusza prawa jest prawidłowa, aczkolwiek w uzasadnieniu wyroku nie wszystkie argumenty zostały właściwie przytoczone. W skardze kasacyjnej jako podstawę wskazano przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanego przepisu prawa miejscowego powiązano z naruszeniem przepisu § 2 pkt 10 m powołanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., obowiązującego w dacie uchwalania planu oraz z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 70 obowiązującego aktualnie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r/. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art.217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art.217 § 2 kpa wyróżnia dwie samodzielne przesłanki do wydawania zaświadczenia. W przypadku, o jakim mowa w punkcie 1., wydanie zaświadczenia uzależnione jest od przepisu prawa, który wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Według punku 2. - o wydaniu zaświadczenia decyduje interes prawny po stronie wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji natomiast braku interesu prawnego, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. O tym, z którą z wymienionych podstaw przy wydawaniu zaświadczenia mamy do czynienia, decyduje treść wniosku. Wniosek K. K. z dnia [...] dotyczył "wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji, tj. adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na magazyn i wymianę opon w Ł. ul. [...], działka nr [...]". Wójt Gminy K. przyjął, że wnioskodawca domagał się urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, gdyż wymagał tego przepis prawa. Przyjęcie jako podstawy prawnej wniosku przepisu art. 217 § 2 pkt 1 kpa wynika z postanowienia tegoż organu z dnia [...], bowiem Wójt postanowił "odmówić wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użyt-kowania budynku (...) z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przepisem prawa, na podstawie którego wnioskodawca mógł ubiegać się o wydania zaświadczenia, był art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006r., Nr156, poz.1118, ze zm.). W myśl tego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. (...). Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy założeniu więc, że zaświadczenie miało stanowić załącznik do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organy trafnie postanowiły odmówić wydania zaświadczenia, jeżeli zmieniony sposób użytkowania obiektu nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art.87 ust.2 Konstytucji, plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stanowi więc dopełnienie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którymi są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art.87 ust.1 Konstytucji). W § 8 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zawarty został zakaz sytuowania i rozbudowy obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, z wyłączeniem inwestycji liniowych. Z tekstu planu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że prawodawca gminny nie określił, jakie obiekty kwalifikuje się do "mogących pogorszyć stan środowiska" (brak w planie własnej definicji tego pojęcia); nie wskazano też, na podstawie jakich przepisów pojęcie to należy wykładać. Zgodzić więc należy się ze skargą kasacyjną, że skoro w dacie uchwalania planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., to w owym czasie ten właśnie akt prawny mógł mieć zastosowanie przy wydawaniu zaświadczenia potwierdzającego stan prawny wynikający z planu. W konsekwencji pod rządem tego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, jedynie stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, nie wymienione w § 2 pkt 4 lit. h) oraz lit. i), posiadające więcej niż 3 stanowiska robocze, z wyłączeniem specjalistycznych stacji i warsztatów, prowadzących określoną działalność obejmującą geometrię i wyważanie kół, ustawianie świateł, instalowanie zabezpieczeń antywłamaniowych oraz tapicerstwo, zaliczone były do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (pkt 10 lit. m). Niemniej jednak rozporządzenie z dniem 12 listopada 2002r. utraciło moc, w związku z wejściem w życie w dniu 13 listopada 2002r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Ten akt prawny z dniem 8 grudnia 2004r. został zastąpiony aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W dacie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej rozporządzeniem z dnia 10 maja 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 92, poz.769), w § 3 ust. 1 pkt 70 do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczyło stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu, niewymienione w pkt 17-19 i w pkt 45. Ponieważ rozporządzenie to pod względem materii, którą reguluje, stanowi kontynuację unormowań zawartych w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm./, dlatego przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia mogło, a nawet musiało mieć zastosowanie przy wydawaniu zaświadczenia potwierdzającego stan prawny wynikający z planu. W świetle powyższego należy skonstatować, że przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego organy musiały uwzględniać stan prawny wynikający również ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w konkretnym przypadku - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej rozporządzeniem z dnia 10 maja 2005r. (Dz. U. Nr 92, poz.769), bowiem pod rządem tych przepisów strona z wnioskiem o wydanie zaświadczenia wystąpiła. Zatem konkluzja jest taka, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w [...] roku, to należy stosować przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia. Jeśli chodzi natomiast o argumentację przytoczoną w zaskarżonym wyroku to w uzasadnieniu WSA stwierdził, że "skarżący ma swój interes prawny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tym samym WSA odmiennie niż organy przyjął, że wniosek K. K. o wydanie zaświadczenia nie został złożony na podstawie art.217 § 2 pkt 1 kpa. Gdyby tak właśnie było i wniosek K. K. nie zostałby zakwalifikowany z tej właśnie podstawy prawnej, czyli nie dotyczyłby wydania zaświadczenia wymaganego przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, to organy winny również wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, jednakże z całkowicie innych powodów. Otóż przyjmując, że zaświadczenie ma posłużyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na roboty budowlane (art.28 ust.1 Prawa budowlanego) - co również mogłoby wynikać z treści wniosku, w którym jest mowa o adaptacji istniejącego budynku - to odmowa wydania zaświadczenia winna być uzasadniona brakiem interesu prawnego po stronie wnioskodawcy i niedopuszczalnością wydania zaświadczenia. Nie można bowiem przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, z mocy art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, przynależy do kompetencji organu architektoniczno – budowlanego. Prowadzi to do wniosku, że po stronie wnioskodawcy brak byłoby interesu prawnego, a jedynie występowałby interes faktyczny w uzyskaniu zaświadczenia. Zatem w opisanej sytuacji właściwym byłoby uogólnienie, że organ gminy nie może w drodze zaświadczenia wydanego na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygać o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem. Z tych przyczyn, skoro zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony, a niezależnie od tego zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.