II OSK 550/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1030/05 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 550/07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2006r. sygn. akt II SA/GI 1030/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] Gmina Ł. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo – jezdnego przez działki nr nr [...], [...] i [...], mającego łączyć ul. [...] z ul. [...] w Ł. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania działkami na cele budowlane, w którym podano, że uprawnienie to wynika z prawa własności i jest udokumentowane aktem notarialnym /bez bliższego sprecyzowania/. Zgodnie z projektem budowlanym ciągu pieszo – jezdnego - ciąg miał być zlokalizowany przy południowej granicy działki nr [...] (w projekcie mylnie wskazanej jako działka nr [...]) i miał stanowić dojazd do posesji przy ul. [...] oraz dojście piesze do ul. [...] przez działkę nr [...]. W ramach budowy drogi przewidziano także budowę wjazdu w kierunku posesji przy ul. [...]. Do projektu budowlanego dołączono również skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia [...], wedle którego właścicielem działki nr [...] była R. F., właścicielami działki nr [...] byli małżonkowie E. i E. P. a właścicielką działki [...] była E. O. W projekcie znajdowało się również oświadczenie podpisane przez C. C., J. i E. P. i H. M., o wyrażeniu zgody na dysponowanie ich gruntem w związku z projektowaną budową drogą i przejściem łączącym ul. [...] z ul. [...], ale bez wskazania o jaki grunt chodzi. W związku z zawiadomieniem przez organ I instancji o wszczęciu przedmiotowego postępowania uczestnicy postępowania: E. i E. małżonkowie P. zaprotestowali przeciwko zmianie ich wjazdu na posesję przy ul. [...] podnosząc, że od [...]r. korzystają z istniejącego zjazdu, natomiast jego zmiana uniemożliwi wjazd na działkę, M. K. sprzeciwił się budowie podając, że planowana droga będzie przebiegała przez jego działkę nr [...], natomiast R. L. nie wyraził zgody na budowę chodnika o szerokości 3 m bezpośrednio przy jego nieruchomości, gdyż takie jego wytyczenie stwarza wiele zagrożeń i jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na powyższe zarzuty Gmina wyjaśniła, że sprzeciw M. K. jest bezzasadny, ponieważ właścicielami działki nr [...] są małżonkowie P.. Z kopii aktu notarialnego z dnia [...] o zawarciu umowy przedwstępnej sprzedaży między E. O. a Gminą Ł. wynika, że E. O. zobowiązała się sprzedać Gminie działkę powstałą z podziału geodezyjnego działki nr [...], z przeznaczeniem na przejście łączące ulice [...] i [...]. W umowie zawarto oświadczenie, że toczy się postępowanie geodezyjne, które ma na celu wydzielenie z działki nr [...] nowej działki o pow. ok.20 m kw. w celu utworzenia przedmiotowego przejścia. Z dołączonego projektu podziału z dnia [...] wynika, że działka [...] miała ulec podziałowi na działki [...] i [...], a działka [...] na działki [...] i [...]. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] i z dnia [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest E. O., natomiast Gmina Ł. jest właścicielem działek [...] i [...], która stanowi ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów R. L. Gmina podała, że projektowany chodnik nie przylega do jego działki z żadnej strony, stanowi jedynie połączenie między działkami [...] i [...]. Gmina powołała się także na zgodę właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, której brakowało w aktach. Pismem z dnia [...] oceniono projektowany ciąg jako właściwy i zapewniający prawidłowy dojazd do posesji, odniesiono jednak tę ocenę do posesji małżonków P., a nie do posesji składających zastrzeżenie małż. P. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu M. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Urzędu Miejskiego Ł. reprezentowanego przez Burmistrza pozwolenie na budowę ciągu pieszo – jezdnego przez działki nr [...], [...] i [...], łączącego ul. [...] i [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. L., który podniósł, że decyzja organu I instancji narusza prawo. Nie wyjaśniono bowiem, czy ciąg pieszo – jezdny będzie tylko chodnikiem, czy też będą po nim poruszały się pojazdy. Powyższa okoliczność była istotna, gdyż przedmiotowy ciąg pieszo – jezdny miał zostać zrealizowany w sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty R. L. są bezzasadne, ponieważ decyzja z dnia [...] nie naruszała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz przepisów ustawy prawo budowlane z [...]r. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził również naruszenia prawa własności R. L. Projektowany ciąg umożliwi dostęp samochodów do nieruchomości położonej przy ul. [...] i połączy chodnikiem ulice [...] z ul. [...]. Z projektu budowlanego wynika, że wykluczony jest ruch samochodowy na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. L. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz podniósł, że projektowany ciąg narusza jego prawo własności. Ponadto ruch samochodów przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego. Na rozprawie w dnu 17.10.2006r. skarżący podał, że jego dom bezpośrednio przylega do projektowanego ciągu, a dwie z jego działek sąsiadują z nieruchomością pani F.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzją organu I instancji powołując się na treść przepisów art.134 par.1 i art.135 p.p.s.a wskazał, że zgodnie z treścią art.32 ust.4 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane od inwestora wymaga się prawa do dysponowania określonymi nieruchomościami na cele budowlane. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno się odnosić do konkretnych działek przeznaczonych pod realizację określonej inwestycji natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę przesądza o lokalizacji inwestycji na wskazanych działkach. Ponadto Sąd I instancji podał, że projekt budowlany stosownie do treści art. 34 ust.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. powinien spełniać określone w tym przepisie wymogi. W niniejszej sprawie wniosek inwestora dotyczył trzech działek o numerach [...], [...] i [...]. Dla tych też działek zostało wydane pozwolenie na budowę. Tymczasem jak to podniósł Sąd I instancji, z materiału sprawy wynika, że w chwili orzekania istnienie działek [...] oraz [...] było co najmniej wątpliwe. Zgodnie z dokumentami dostarczonymi przez inwestora wobec tych działek prowadzone było postępowanie podziałowe, a wypisy z rejestru gruntów pozwalają przyjąć, że zakończyło się ono podziałem wspomnianych działek i nadaniem nowopowstałym działkom nowych numerów. W związku z tym Sąd I instancji przyjął, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły prawidłowo na jakich działkach ma być zrealizowana inwestycja, ponieważ już w trakcie postępowania przed organem I instancji zostało podane, że nastąpiły zmiany w zakresie granic, numerów oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. W tej sytuacji zdaniem Sadu I instancji udzielone pozwolenie dotyczy działek, które nie istnieją, nie precyzuje lokalizacji inwestycji w odniesieniu do działek, które zostały utworzone i istniały w dacie udzielania pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że inwestor wykazał, że zgodnie z rejestrem gruntów ma tytuł prawny do działki nr [...]. Nie zostało jednak wyjaśnione, na której z działek powstałych z podziału działki [...] miałby być realizowany chodnik łączący zaplanowany ciąg pieszy przy ul. [...]. Brak jest także w aktach sprawy dowodu, że sfinalizowana została sprawa sprzedaży działki wydzielonej z działki nr [...] i choć inwestor powoływał się na zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane to takiej zgody nie potwierdza materiał sprawy. Sąd przyjął, że w tej sytuacji udzielenie pozwolenia na budowę na działkach o numerach [...], [...] i [...] jest nieuzasadnione w istniejącym stanie faktycznym sprawy. Poza tym w ocenie Sądu I instancji nie jest wiadome na jakiej podstawie organy przyjęły, że planowana inwestycja nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ mapa znajdująca się w aktach sprawy nie odpowiada wymogom określonym przepisem art. 34 ust.3 ustawy prawo budowlane z 1994r. Nieczytelny jest przebieg granic między działkami, brak jest danych dotyczących inwestycji oraz istniejących obiektów na działkach sąsiednich. Nie ustalona nawet gdzie znajduje się budynek mieszkalny skarżącego i jakie są wzajemne parametry między istniejącym obiektem a projektowanym, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skarżącego. Ze względu na powyższą argumentację Sąd I instancji w oparciu o art. 145 par.1 pkt.1a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ł., która powołując się na przepis art. 174, 176 i art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a), wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie zarzucając: - niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. : - art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1994r. poprzez przyjęcie, że inwestor nie był uprawniony do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; - art. 34 ust.3 w/w ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę, w którym wskazuje się numery działek sprzed podziału geodezyjnego należy uznać za niedopuszczalne oraz uznanie, że mapa została sporządzona nieprawidłowo, ponieważ nie zawiera oznaczenia działki R. L., w sytuacji gdy jego nieruchomość nie znajduje się na działkach sąsiednich; - naruszenie przepisów prawa formalnego w postaci przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, które pozbawia organ wskazówek, co do dalszego postępowania, w sytuacji uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie której zrealizowano ciąg pieszo-jezdny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej pozwolenie na budowę Gmina Ł. była właścicielem całej nieruchomości poza 5 m kw., na której projektowana była inwestycja. Inwestor posiadał także przyrzeczenie sprzedaży w.w. 5 m kw. nieruchomości. Sprzedaż ta nastąpiła w dniu [...]. Ponadto w dniu [...] inwestor uzyskał od właścicieli nieruchomości w osobach C. C., J. i E. małżonków P. oraz H. M. zgodę na dysponowanie gruntem, w związku z projektowaną drogą i gruntem. Gmina podniosła również, że podział działek jest czytelny i przyznała, że został on dokonany przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast działka R. L. nie znajduje w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji i dlatego nie została ujęta w projekcie zagospodarowania działki. Skarżący dodał, że inwestycja została zrealizowana w okresie od [...] do [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności, ł określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a, nie wystąpiła, stąd też sąd odwoławczy ograniczył rozpoznanie sprawy do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto poprzez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej gmina Ł. zarzuciła sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego - za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a poprzez ogólnikowe sporządzenie uzasadnieniu wyroku niezawierające wskazań, co do dalszego postępowania w sytuacji uchylenia decyzji ostatecznej przez sąd. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość wymogom przewidzianym w art.141§ 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzuty skargi, stanowisko stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Nietrafne jest stwierdzenie, że wyrok nie zawiera wskazań dla organu administracji publicznej, co do dalszego postępowania wobec uchylenia decyzji. Podkreślić należy, że wskazówki, co do tego jakie czynności mają podjąć organy administracji publicznej rozpoznając sprawę ponownie, nie muszą być wyrażone enumeratywnie - wystarczające jest w tej materii, jeśli wynikają one z rozważań sądu I instancji w szczególności tych, które wytykają naruszenie określonego przepisu. Sąd I instancji w niniejszej sprawie wyraźnie wskazał jakie uchybienia popełniły organy rozpoznając sprawę i nie budzi w związku z tym wątpliwości jakie błędy należy wyeliminować przy ponownym rozpoznawaniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Przy czym odnosząc się do stwierdzenia zawartego w treści skargi kasacyjnej, że przedmiotowa inwestycja została już na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę / następnie uchylonej przez sąd/ w całości zrealizowana, podkreślić tylko należy, że z treści przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r, a także utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana tylko dla zamierzenia budowlanego czyli obiektu, który ma być wykonany. Skarżąca gmina Ł. podniosła również w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez sąd I instancji przepisu art. 32 ust.4 pkt. 2 oraz art.34 ust.3 ustawy prawo budowlane z 1994r. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie Sądowi I instancji takiego błędu zarzucić można. Sąd ten kontrolując zaskarżony akt prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy i zastosował do niego właściwe przepisy prawa materialnego. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ustaleń tych w niniejszej sprawie skutecznie nie podważono. Przeciwnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że podział /geodezyjny/ nieruchomości, na których części inwestor zamierzał prowadzić roboty budowlane nastąpił przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając wobec tego materiał dowodowy sprawy zgromadzony przez organy, trafnie sąd I instancji zauważył, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane musi odnosić się do konkretnych działek przeznaczonych pod realizację określonej inwestycji, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę lokalizuje inwestycję na określonych działkach. Prawdą jest, że inwestor jak wymaga tego przepis art.32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o numerach [...], [...] i [...]. Oświadczenie to musi jednak dotyczyć nieruchomości, na których faktycznie ma zostać wykonany obiekt budowlany tj. musi dotyczyć prawidłowo oznaczonych nieruchomości, tak aby decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wykonana. Tymczasem jak słusznie to ocenił sąd I instancji już na etapie postępowania przed organem I instancji następowały zmiany co do granic, numerów, i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ciągu pieszo – jezdnego został złożony w dniu [...], a już w [...]r. w stosunku do działek [...] oraz [...] toczyło się postępowanie podziałowe, co wynika z projektu podziału przedmiotowych nieruchomości z dnia [...]. Podział geodezyjny działek objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także zmiany własnościowe nastąpiły w trakcie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego i ten fakt w kontekście treści art. art.32 ust.4 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. powinien zostać uwzględniony przez organy architektoniczno- budowlane. Pominięcie tych okoliczności słusznie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako naruszenie prawa materialnego tj przepisu art.32 ust.4 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zgodzić się również należy, ze stanowiskiem Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art.34 ust.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. który stanowi m.in. , że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Przepis ten wskazuje konieczne elementy, jakie powinien spełniać prawidłowy projekt budowlany. Znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, w którym po pierwsze wskazano nieaktualną numerację i granice działek sprzed podziału geodezyjnego jest ponadto, jak to trafnie uznał Sąd I nieczytelny. Nie tylko nie można na nim w sposób niebudzący wątpliwości odczytać przebiegu granic między nieruchomościami, ale przede wszystkim nie można ustalić granic, a więc także przebiegu zaprojektowanego ciągu pieszo- jezdnego. W tej sytuacji słusznie Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że na podstawie tego projektu nie można odnieść się do zarzutów skarżącego R. L., który twierdził, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny, ponieważ wytyczono ją w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości. Opis graficzny projektu zagospodarowania terenu umożliwia jedynie zlokalizowanie sieci uzbrojenia terenu, co nie jest wystarczające to przyjęcia, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi w/w przepisu prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo zastosował przepis art. 145par.1 pkt.1a oraz przepis art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając w niniejszej sprawie decyzje obu organów architektoniczno-budowlanych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.