III SA/Wr 353/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Maciej Guziński, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad wnoszenia przez Województwo D. do spółki prawa handlowego wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania w nich udziałów i akcji I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda D. działając na podstawie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia przez Województwo D. do spółek prawa handlowego wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania w nich udziałów i akcji. Jak wskazał organ nadzoru, kompetencja do określenia tych zasad przez Sejmik Województwa D. wynika z art. 18 pkt 19 lit. e) ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Według organu nadzoru przepisem § 7 uchwały w brzmieniu, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, Sejmik Województwa D. nadał uchwale moc obowiązującą z dniem podjęcia, nie regulując w tekście uchwały ani kwestii sposobu ogłoszenia, ani ewentualnego organu promulgacyjnego, w którym miałoby nastąpić ogłoszenie. Tymczasem przedmiotowa uchwała dotyczy niewątpliwie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, gdyż aktywa Województwa D. w postaci udziałów i akcji w spółce są bez wątpienia składnikami majątkowymi Województwa, wchodzącymi w skład mienia wojewódzkiego w rozumieniu art. 47 ustawy o samorządzie województwa. W myśl bowiem art. 47 ust. 1 tej ustawy mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne. Gospodarowanie mieniem wojewódzkim zaś to nic innego jak podejmowanie decyzji i wykonywanie czynności dotyczących mienia wojewódzkiego, bez względu na to, czy czynności mają formę właściwą prawu cywilnemu, czy też dla prawa administracyjnego (S. Dudzik, "Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna", Kraków 1998, str. 62 - 63). W ocenie organu nadzoru z racji normowania zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim zaskarżona uchwała posiada - zgodnie z art. 18 pkt 1 lit. b ustawy o samorządzie województwa - rangę aktu prawa miejscowego. W dalszych wywodach skargi wskazano, że uchwała dotycząca zasad zarządu mieniem nie jest równoznaczna z ustanowieniem przepisów prawnych skierowanych na zewnątrz, nakładających obowiązek konkretnego zachowania się przez inne podmioty niż organy województwa. Ma ona za zadanie określenie zasad, na podstawie których Zarząd Województwa D. będzie wnosić wkłady do spółek prawa handlowego, a także obejmować, nabywać i zbywać w nich udziały i akcje. Stanowi więc o regułach obowiązujących w sposób abstrakcyjny - postanowienia uchwały nie wyczerpują się poprzez jednorazowe zastosowanie, jednak formuła upoważnienia wskazuje, że adresatami tych norm są podmioty zarządzające mieniem, a zatem nie można mówić o charakterze generalnym takiego aktu. Jednakże status aktu prawa miejscowego uchwała taka uzyskuje z mocy art. 18 pkt 1 lit b ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim. Na poparcie tego poglądu organ nadzoru przywołał tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2002 r. sygn. SA/Wr 797/02 (OSS 2003/1/12), że uchwała określająca zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji jest aktem prawa miejscowego, podlegającego procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przywołując w końcowych wywodach skargi brzmienie art. 88 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych Wojewoda D. stwierdził, że wymieniona uchwała jako stanowiąca akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i wejść w życie po 14 dniach od daty tej publikacji. Pominięcie przewidzianego dla aktów prawa miejscowego trybu ogłoszenia uchwały powoduje, że jej postanowienia nie mogą stanowić podstawy prawnej dla dokonywanego wnoszenia wkładów do spółek prawa handlowego przez Województwo D., a także obejmowania, nabywania i zbywania w nich działów i akcji. Z uwagi na naruszenie przez § 7 przedmiotowej uchwały art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych konieczne jest stwierdzenie nieważności tego przepisu. Ponieważ uchylany przepis dotyczy zasad wejścia w życie uchwały jego nieważność skutkuje unieważnieniem całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Województwo D. wniosło o jej oddalenie, nie podzielając w szczególności zapatrywania wyrażonego przez organ nadzoru na tle formalnego, jak zaznaczono, brzmienia art. 47 ust.1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 lit. b) ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem strony przeciwnej przyjmując, iż rzeczona uchwała ma walor aktu prawa miejscowego Wojewoda pominął jednak wszystkie kwestie związane z merytorycznymi podstawami zaskarżonej uchwały, zawężając swoje stanowisko do poglądu, że jedyną przesłanką owej skargi organu nadzoru jest art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W przekonaniu strony przeciwnej jest to pogląd merytorycznie błędny i prawnie niekonsekwentny. Uchwała, będąca powodem do wytoczenia skargi, daje wyraz stanowisku Sejmiku, że tego rodzaju postanowienia, wydane wyłącznie w oparciu o art. 18 pkt 19 lit. e) ustawy o samorządzie województwa nie są aktami prawa miejscowego w znaczeniu art. 18 pkt 1 lit. b) owej ustawy. Gdyby organ nadzoru nie podzielał takiej oceny, z całą pewnością winien swoją skargę oprzeć na naruszeniu art. 18 pkt 1 lit. b) oraz art. 18 pkt 19 lit e) ustawy - nie zaś przepisów prawa regulującego zagadnienia promulgacji prawa miejscowego. Ponadto z treści ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych nie wynika obowiązek umieszczania w sejmikowej uchwale postanowień odnoszących się do treści regulowanych przez samą ustawę - art. 4 ust. 1 oraz art. 5. W ocenie Województwa D. strona skarżąca mylnie wywodzi, że uchwała powzięta przez Sejmik, a traktująca o materii wymienionej w art. 18 pkt 19 lit. e) ustawy o samorządzie województwa, jest w całości tożsama z materią podaną w art. 18 pkt 1 lit b) tejże ustawy, a nadto całkowicie dowolnie i niesłusznie, z punktu widzenia doktryny prawa administracyjnego, wnioskuje, że wyszczególnione w art. 41 art. 1 pkt 2 wykonywanie w ramach gospodarowania mieniem województwa praw z akcji jest identyczne z rozstrzygnięciem co do zasad wnoszenia wkładów, obejmowania, nabywania i zbywania udziałów. To stanowisko nie da się utrzymać, gdyż zawarta w nim wykładnia obarczona jest zbyt poważnymi błędami. Rozważając ten aspekt należy także zdaniem strony przeciwnej posiłkować się treścią § 76 pkt 2 Statutu Województwa D., zgodnie z którym do wyłącznych uprawnień Zarządu Województwa należy wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów. Jak dalej argumentowała strona przeciwna - zaskarżona uchwała jedynie porządkuje te zagadnienia, uściślając nie tyle same uprawnienia Zarządu, gdyż są one już i tak ustalone, ale podając sposoby wykonywania przez Zarząd swoich uprawnień, wymienionych w ustawie oraz w Statucie Województwa D. Organ nadzoru nie dokonał więc właściwej analizy całej treści zaskarżonej uchwały, jej charakteru i prawnej natury, a to zaś doprowadziło do błędnego wnioskowania i niesłusznych konkluzji. Gdyby teza ta była merytorycznie poprawna i zaskarżona uchwała była wymienionym w art. 18 ust. 1 lit. b) aktem prawa miejscowego, traktującym o zasadach gospodarowania mieniem wojewódzkim - to bez wątpienia uchwalenie przez Sejmik zasad określających wnoszenie, obejmowanie, nabywanie i zbywanie udziałów i akcji mieściłoby się w całości w przytoczonej normie, i nie wymagałoby odrębnego wymieniania. A gdyby jednak wymagało - to owa dyspozycja z całą pewnością znalazłaby się w art. 18 ust. 1, nie zaś w ustępie 19. Za takim rozumieniem konstrukcji ustawy o samorządzie województwa przemawia również treść art. 89 owej ustawy, w jego ustępie trzecim ustawodawca rozstrzyga bowiem, że "Publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega także uchwała budżetu województwa". Skoro tak: prawodawca uchwalając ustawę uznał, że tak ważny akt jakim jest budżet nie jest aktem prawa miejscowego, a to co nie jest aktem prawa miejscowego winno być publikowane w miejscowym organie tylko na podstawie specjalnego, imiennego ustawowego upoważnienia. W konkluzji swych wywodów, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2771/02, w motywach którego na tle art. 18 pkt 19 lit.e) WSA we Wrocławiu uznał, że adresatem zaskarżonej tamże uchwały, jest Zarząd Województwa, nie zaś abstrakcyjny i nieskonkretyzowany odbiorca – strona przeciwna stwierdziła, że skoro przedmiotowa uchwała nie jest aktem generalnym, to wykluczone jest uznanie jej za akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza , że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich , rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał etc. Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia charakteru prawnego podjętej [...] r. przez Sejmik Województwa D. uchwały Nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia przez Województwo D. do spółek prawa handlowego wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania w nich udziałów i akcji. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP: " Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Brak jest w ustawodawstwie definicji legalnej aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie jednak zgodnie podkreśla się między innymi, że akty prawa miejscowego nie mogą się odnosić do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji, lecz muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności . W tej materii należy stwierdzić, iż charakter abstrakcyjny norm zawartych w zaskarżonej uchwale nie budzi wątpliwości - bowiem dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie ulegających skonsumowaniu wskutek jednokrotnego zachowania się adresata norm , wszakże - co zresztą podnoszą obie strony postępowania – jest ona skierowana jedynie do Zarządu Województwa D., a tym samym trudno przypisać jej charakter generalny skoro określenie adresata następuje poprzez podanie jego indywidualnej nazwy, a nie poprzez wskazanie cech ogólnych. Należy jednak zauważyć, iż w literaturze (por. np. B. Dolnicki " Samorząd terytorialny," Zakamycze 2005, str. 180) podaje się, że konkretny akt normodawczy nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, w pewnych bowiem sprawach ograniczenie kręgu adresatów wynikać może z podstawy prawnej wydania aktu i wówczas możliwości wyboru kręgu adresatów w zasadzie nie ma. Opisany przypadek zachodzi w niniejszej sprawie i ma związek właśnie z tego rodzaju aktami, jakie są uregulowane we wskazanym jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały przepisie art. 18 pkt 19 lit.e) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) stanowiącym, iż do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Przy ocenie charakteru prawnego tych uchwał nie można jednakże wbrew stanowisku strony przeciwnej pozostawać w oderwaniu od brzmienia pozostałych przepisów ustawy, w szczególności pkt 1 art. 18 oraz art. 41 ust.2 pkt 1 i art. 47 ust.1. W myśl art. 18 pkt 1 do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności: a) statutu województwa, b) zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, c) zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Analizując normy zawarte w pkt 1 art. 18 wypada zauważyć, iż po pierwsze - wyliczenie aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa nie ma charakteru wyczerpującego, na co wskazuje zwrot "w szczególności", poza tym niewątpliwe ten niepełny katalog aktów prawa miejscowego dotyczy uchwalania tzw. przepisów strukturalno-organizacyjnych - regulujących ustrój wewnętrzny, zasady gospodarowania mieniem oraz korzystania z urządzeń publicznych. Na tle zaś redakcji art. 18 pkt 1 lit.b) należy wskazać, że skoro jego zakres przedmiotowy został określony bardzo ogólnie jako "zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim", to tym samym dotyczy różnorakich stanów normatywnych w tej materii. Organ nadzoru słusznie przy tym powiązał treść omawianej normy prawnej pkt 1 lit. b) z przywołanym za podstawę prawną punktem 19 lit. e) w ramach artykułu 18, albowiem niewątpliwie podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji mieści się w pojęciu "zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim". Przyjęte stanowisko koresponduje z art. 47 ust. 1, zgodnie z którym mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne. Do składników tak pojmowanego mienia należy w szczególności zaliczyć również prawa o charakterze obligacyjnym – w tym prawa wynikające z akcji, udziałów w spółkach etc. Samo pojęcie zasad gospodarowania jest szerokie i odnieść je wobec tego trzeba do określenia generalnych reguł w zakresie podejmowania czynności rozporządzających mieniem wojewódzkim. W szczególności jednak podkreślenia wymaga, że przedstawiony tok rozumowania potwierdza treść art. 41 ust.2. pkt 2 ustawy, z której wynika, że do zadań zarządu województwa należy w szczególności gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo. Skoro zatem ustawodawca w cytowanym przepisie operując pojęciem "gospodarowania mieniem województwa" obejmuje nim także wykonywanie posiadanych przez województwo praw z akcji i udziałów, to zachodzi brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, by na gruncie jednego aktu prawnego jakim jest ustawa o samorządzie województwa, przypisywać temu samemu wyrażeniu - ujętemu w innym przepisie - odmienne znaczenie. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą, że zwroty jednobrzmiące użyte w tekście aktu prawnego należy rozumieć jednolicie. W przedstawionym świetle nie można więc twierdzić, jak utrzymuje strona przeciwna, że brzmienie normatywne art. 18 pkt 1 lit.b) wyklucza zaliczenie uchwały z pkt 19 lit. e) do aktów prawa miejscowego z powodu ich wyodrębnienia. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia na tle systematyki wewnętrznej ustawy o samorządzie województwa oraz samej redakcji 18 pkt 1. Nadto godzi się zauważyć, iż materia omawianych uchwał dotyczy istotnych kwestii i pośrednio kształtuje jednak sytuację prawną innych jednostek, podmiotów, a w każdym bądź razie zaskarżona uchwała zyskuje walor aktu prawa miejscowego ze względów formalno-prawnych, czyli z racji ustawowego zakwalifikowania do takich aktów. Z kolei oczywiste jest, że argumentacja strony przeciwnej w aspekcie regulacji w § 76 pkt 2 statutu Województwa D. nie ma wpływu na przesądzenie o charakterze prawnym przedmiotowej uchwały, zaś przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w odmiennym stanie faktycznym i nie dotyczył omawianego zagadnienia - uchwała stanowiąca wówczas przedmiot zaskarżenia nie określała w sposób abstrakcyjny zasad wnoszenia wkładów, lecz zawierała postanowienia o wniesieniu wkładu się do imiennie wskazanej spółki prawa handlowego. Zaskarżona w rozpatrywanej sprawie uchwała podjęta na podstawie art. 18 pkt 19 lit.e) ustawy o samorządzie województwa, określająca zasady wnoszenia do spółek prawa handlowego wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania w nich udziałów i akcji, jako akt prawa miejscowego podlega procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.). Uzasadniony jest zarzut skargi, że § 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, natomiast zgodnie z art. 13 pkt 2 wskazanej ustawy z 20 lipca 200 r., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie wymienionych aktów w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Akty prawa miejscowego wchodzą w życie w terminie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Jak wynika z art. 4 ust. 2 i 3 oraz z art. 5 ustawy odstępstwo od tej zasady może nastąpić tylko wobec przepisów porządkowych oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Tymczasem w § 7 zaskarżonej uchwały moment wejścia w życie uchwały określono pomijając skierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdy jest to konieczny warunek jej wejścia w życie. Jego niedopełnienie stanowi istotne naruszenie art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak ogłoszenia aktu prawa miejscowego w przepisany prawem sposób niweczy ważność całego aktu. Stwierdzone uchybienie mające znamiona rażącego naruszenia prawa skutkuje w konsekwencji nieważnością zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2003 r. NSA/ Wr 2138/03) Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.