VII SA/Wa 1275/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Ochrony [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Towarzystwa Ochrony [...] kwotę 515 zł (pięćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1275/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 21 lipca 2001 r. [...] Towarzystwo Ochrony [...] wystąpiło o wydanie nakazu rozbiórki budowli hydrotechnicznych regulacji rzeki [...] w okolicy W., wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wniosku powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. IV SA 1736/00 uchylający pozwolenie na budowę obiektów regulacji [...] w tym rejonie. Pismem z dnia 18 stycznia 2002r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowli hydrotechnicznych regulacji rzeki [...] w rejonie mostu w W. Skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym przedmiocie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Towarzystwo Ochrony [...]. Wyrokiem z dnia 15 października 2004r, sygn. akt VII SAB/Wa 22/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy z wniosku [...] Towarzystwa Ochrony [...] z siedzibą w G. z dnia 21 lipca 2001 r. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 52, art. 83 ust. 3, art. 81 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 123 Kpa po rozpatrzeniu sprawy budowy obiektów regulacji rzeki [...] od km 591 + 400 w rejonie mostu w W. wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektów regulacji rzeki [...] od km 586+100 do km 591+400 prowadzonych bez pozwolenia i nałożył na inwestora – Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział [...] w [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wszystkich wykonanych obiektów i robót budowlanych wraz z oceną techniczną w terminie 30 dnia od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52, art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu sprawy budowy obiektów regulacji rzeki [...] od km 586+100 do km 591+400 w rejonie mostu w W. nałożył na inwestora Generalną Dróg Publicznych Oddział Centralny w [...] obowiązek przedłożenia w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wykonanych obiektów regulacji rzeki Wisły od km 586+100 do km 591+400 w rejonie mostu w W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 138 § 2 Kpa , po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa Ochrony [...] od decyzji [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego na podstawie art. 105 Kpa oraz art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...] Towarzystwa Ochrony [...] z dnia 21 lipca 2001 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektów hydrotechnicznych regulacji rzeki [...] od km 586+100 do km 591+400 w rejonie mostu w W., gdyż stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek złożony przez [...] Towarzystwo Ochrony [...] nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdyż powołana organizacja społeczna nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Zatem powyższy wniosek winien skutkować podjęciem przez organ postępowania z urzędu. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kpa nałożył na inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wszystkich obiektów regulacji rzeki [...] zlokalizowanych w rejonie mostu w W. w km 586+100 - km 591+400 wykonanych po dniu 22 kwietnia 1998r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1998r, z wyłączeniem obiektów o nr [...], objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane związane z realizacją tych obiektów, wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Oraz ocenę techniczną obiektów odnoszącą się do zgodności zrealizowania ich z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa Ochrony [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. umarzającej postępowanie w sprawie o wydanie nakazów hydrotechnicznych regulacji rzeki [...] w rejonie mostu w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Towarzystwo Ochrony [...] nie posiada legitymacji strony w niniejszej sprawie, zatem żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od podmiotu nieuprawnionego i w związku z tym organ powinien był odmówić jego wszczęcia. Skoro jednak postępowanie zostało wadliwie wszczęte to aktualnie powinno zostać umorzone, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Towarzystwo Ochrony [...]. Skarżonej decyzji organizacja społeczna zarzuciła naruszenie art. 31 § 3 Kpa, art. 105 Kpa oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konkluzji [...] Towarzystwo Ochrony [...] wniosło o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2006r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem . W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm.), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny w tym zakresie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 oraz 31 kpa. Przepis art. 31 kpa stanowi, że : § 1 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: . 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Wskazany przepis przewiduje 3 postacie inicjatywy procesowej organizacji społecznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w sprawie dotyczącej innej osoby: 1) żądanie tylko wszczęcia postępowania; 2) żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; 3) żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu. Jeśli organ uznał żądanie [...] Towarzystwa Ochrony [...] z dnia 21 lipca 2001 r. za uzasadnione, to powinien wydać postanowienie pozytywne, o wszczęciu postępowania z urzędu. Postanowienie o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej ma charakter wyjątkowy. Poza tą sytuacją, przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia zwyczajnego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 20). Jednocześnie podkreślić należy, że mimo formuły wskazującej na "żądanie" organizacji społecznej, postępowanie w tym przypadku wszczyna organ z urzędu. Jeśli postępowanie w określonej sprawie może być wszczęte tylko na wniosek strony, a nie ma możliwości zastosowania art. 61 § 2 kpa, to żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w takiej sprawie powinno prowadzić do odmownego załatwienia . W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, gdyż postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej mogło toczyć się z urzędu . Wadliwy jest pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jakoby przepis art. 31 § 1 pkt 1 kpa mógł mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania - co samo w sobie zawiera założenie, że postępowanie musi się już toczyć. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z brzmieniem analizowanego przepisu , który stanowi, że organizacja może domagać się wszczęcia postępowania. Poza tym rozstrzygnięcia organów o umorzeniu postępowania nie korespondują w żaden sposób z dotychczasowym tokiem tego postępowania przed wydaniem przedmiotowej decyzji jak i po jej wydaniu. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] ( zapadłej po umorzeniu postępowania przed organem I instancji) stwierdza się, że toczący się odrębne postępowanie w stosunku do kwestionowanych przez organizację społeczną obiektów. Ponadto przez okres kilku lat nie było kwestionowane przez organ I instancji, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, ale wskutek wniosku [...] Towarzystwa Ochrony [...] z dnia 21 lipca 2001 r. Wynikało to wyraźnie z zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2002 r. o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie w dalszym ciągu może i powinno się toczyć i z pewnością nie stanowił podstawy do jego umorzenia sam fakt, iż wszczęte zostało z urzędu, po wniosku [...] Towarzystwa Ochrony [...]. Wprawdzie organ I instancji nie wydał postanowienia o którym mowa w art. 31 § 2 kpa, ale z tego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że postępowanie takie toczyło się bezpodstawnie i bez udziału organizacji społecznej. [...] Towarzystwo Ochrony [...] działało aktywnie od początku wszczęcia postępowania, składało środki odwoławcze od rozstrzygnięć zapadłych w jego toku oraz domagało się wydania decyzji gdy organ pozostawał w bezczynności. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa, uniemożliwia udział organizacji społecznej w postępowaniu , skoro domagała się dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu ( a w istocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia ), składała w tym postępowaniu pisma i oświadczenia merytoryczne oraz której doręczono rozstrzygnięcia organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania . Błędny jest również pogląd, że w takich okolicznościach postępowanie należy umorzyć w oparciu o przywołany przepis art. 105 kpa. Jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 § 2 k.p.a. formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. IV SA 855/88 ONSA 1990/1/3). Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi