IV SA/Wa 504/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J.B. prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego przy ulicy (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) maja 2004r. Nr (...) Główny Inspektor Sanitarny działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia S. w R. postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) marca 2003 r., znak: (...) w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...) w R. (działka nr [...]), postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej (...) w R. wystąpiła do Urzędu Gminy w P. Spółka C. w Ł. działająca w imieniu P. Sp. z o.o. w W. Urząd Gminy w P. pismem z dnia 10 lutego 2003 r. zwrócił się do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, załączając między innymi wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego oraz "Raport w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) w R. opracowany w styczniu 2003r. przez biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Na podstawie otrzymanych dokumentów Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z dnia (...) maca 2003 r., uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej stacji bazowej, zastrzegając między innymi, aby w okresie eksploatacji projektowanej stacji obszar występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 powodowanych pracą stacji pozostawał niedostępny dla ludzi. Na ww. postanowienie złożył zażalenie K. w R., podnosząc, iż w jego ocenie inwestycja będzie miała szkodliwy wpływ na środowisko, w tym zdrowie ludzi, z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne. Podniósł również kwestię braku zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a także braku zaufania do oceny biegłego — autora raportu oddziaływania na środowisko, kwestionując poprawność opracowania. Strona skarżąca swoje zarzuty oparła o opinię sporządzoną przez niezależnego specjalistę. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja należy do typowych stacji bazowych lokalizowanych na wolnostojących wieżach. Z załączonej dokumentacji, w tym raportu oddziaływania na środowisko wynika, że na projektowanej wieży (o wysokości 52,8 m) zostaną zawieszone następujące anteny: * 2 zestawy anten sektorowych nadawczo-odbiorczych typu (...) pracujących w paśmie (...) MHz - zainstalowane na wysokości 48,0 m npt. i skierowane na azymuty (...) i (...); * 3 anteny radiolinii (...) o średnicy 0,6 m i częstotliwości pracy (...) GHz - umieszczone na wysokości 53,0 m npt. i skierowane na azymuty (...), (...) i (...); * 3 anteny radiolinii (...) o średnicy 1,2 m i częstotliwości pracy (...) GHz - umieszczone na wysokości 51,5 m npt. i skierowane na azymut (...), (...) i (...). Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ponad 100 m od planowanej stacji. Jak wynika z dokumentów, pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m2, uwzględniając promieniowanie od obecnie pracujących anten, jak i projektowanych, wystąpią na wysokości min. 46,9 m npt i w maksymalnej odległości do ok. 50,9 m od wieży na kierunkach promieniowania anten. Zatem poła elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną gęstości mocy 0,1 W/m2 wytwarzane przez anteny nadawcze projektowanej stacji wystąpią na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi. Na powierzchni ziemi oraz w miejscach przebywania ludzi gęstość strumienia pola elektromagnetycznego zbliżona jest do wartości tła pola elektromagnetycznego dla terenów zabudowanych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą dotyczących "Raportu oddziaływania na środowisko..." w oparciu o który uzgodniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej stacji bazowej organ stwierdził, że został on opracowany z dokładnością wystarczającą do zajęcia stanowiska na tym etapie procesu inwestycyjnego. Dlatego też zarzuty strony dotyczące braków tego opracowania są niesłuszne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł S. R. W niniejszej skardze wniósł on o uchylenie jako niezgodnych z prawem zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zarzucając im, iż są one sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydane na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, który zawiera szereg uchybień. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała między innymi, iż szczegółowe uchybienia raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko zostały opisane w załączonych do akt dokumentach oraz podniesione na etapie zażalenia. Jednocześnie wskazała, iż wymagania odnośnie raportu są zawarte m.in. w Ustawie Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (zwanej dalej Ustawą), art. 47, art. 52 i inne. Opracowany na potrzeby niniejszego postępowania raport w ocenie skarżącego, nie spełnia jednak wszystkich zawartych w w/w przepisach warunków. W raporcie tym np. jest ogólna krótka wzmianka o oddziaływaniu niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego na organizmy żywe (str. 11) i o szkodliwości tego promieniowania, nawet "przy mniejszych gęstościach promieniowania elektromagnetycznego (PEN). Poza ww. wzmianką w raporcie nie ma zaś żadnej analizy i oceny oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi promieniowania elektromagnetycznego (e-m) pochodzącego od projektowanej stacji. Brak jest również wykazu źródeł informacji z dziedziny oddziaływań biologicznych pól e-m na organizmy żywe. Autor raportu metodą symulacji określił rozkład pola e-m w otoczeniu anten nadawczych i rozgraniczył obszary, w których gęstość mocy promieniowania e-m będzie większa i mniejsza od wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2. Ustalił, że obszar z polem o wartości większej od 0,1 W/m2 wystąpi w pobliżu anten w miejscu niedostępnym dla ludzi i stąd uznał, że planowana stacja "nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska" (str.22 raportu). Symulowany rozkład pola e-m zawarty w raporcie, zdaniem skarżącego nie uwzględnia jednak rzeczywistych warunków terenu występujących na tym obszarze, przez co nie jest on miarodajny. Skarżący odwołując się do szeregu opracowań wskazał również na inne czynniki nie uwzględnione w raporcie, które w konsekwencji zgodnie z posiadaną obecnie wiedzą mogą mieć negatywny wpływ na środowisko. Ponadto wskazał, iż w jego ocenie raport nie spełnia wymagań art. .52 ust.1 pkt 2 Ustawy, bo nie zawiera propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji. Wymieniony na str. 20 raportu monitoring promieniowania, który ma polegać na pomiarach kontrolnych poziomów promieniowania elektromagnetycznego nie jest zaś monitoringiem oddziaływania, bowiem promieniowanie i oddziaływanie - to dwa różne pojęcia. Chodzi tu o monitoring oddziaływania pola e-m (promieniowania) od planowanej stacji na środowisko i zdrowie ludzi. Monitoring taki przewidziany w prawie ma ogromne znaczenie ze względu na przynależność stacji do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na zdrowie ludzi A zatem jest konieczne monitorowanie oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi, a nie monitorowanie promieniowania, jak pisze autor raportu. Ponadto skarżący wskazał, iż w raporcie nie przeprowadzono wymaganej prawem analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowaną stacją. Strona skarżąca zarzuciła także organowi odwoławczemu, iż naruszył przepisy postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a ), bowiem nie rozpatrzył on materiału dowodowego przedłożonego przez stronę skarżącą przy zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zastało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu postanowienie to należało uchylić. Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 tego kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy podnoszone przez skarżącego w zażaleniu zarzuty skierowane pod adresem "Raportu w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) w R.", w oparciu o który organ wydał rozstrzygniecie w niniejszej sprawie są zasadne. Zgodnie z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Składając, stosownie do art. 141 k.p.a., zażalenie od postanowienia organu I instancji, strona ma prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanego postanowienia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast .), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, iż nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości decyzji kwestionowanej w odwołaniu ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. , tj. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji, 4) umarza postępowanie odwoławcze, 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając powyższe kwestie na względzie należy wskazać, iż zasadniczy zarzut, jaki strona skarżąca poczyniła w swoim zażaleniu na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) marca 2003 r., w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...) w R. (działka nr [...]), sprowadzał się do tego, iż organ ten wydał rozstrzygnięcie na podstawie wadliwie sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, przez co w ocenie strony skarżącej organ doszedł do błędnego wniosku, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi i środowisko. Wady raportu zostały szczegółowo wymienione w zażaleniu, jak również opisane w załączonej do niego opinii Stowarzyszenia P. przez mgr inż. M. K., która to dotyczyła problemu oddziaływań biologicznych promieniowania elektromagnetycznego na ludzi. Do wskazanych przez wnoszącego zażalenie zarzutów, jak również do przedłożonego opracowania nie odniósł się jednak organ odwoławczy. Za analizę i właściwe ustosunkowanie się do nich nie można bowiem uznać ogólnikowego sformułowania zawartego przez ten organ na końcu uzasadnienia, zaskarżonego postanowienia, iż "...raport został opracowany z dokładnością wystarczającą do zajęcia stanowiska na tym etapie procesu inwestycyjnego. Dlatego też zarzuty strony dotyczące braków tego opracowania są niesłuszne". Przyjąć należy, iż prawidłowo działający organ odwoławczy winien był rozpatrzeć każdy z podniesionych zarzutów i ocenić, czy: 1) jest w stanie samodzielnie, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, dokonać oceny ich trafności, czy też 2) zachodzi konieczność ich zweryfikowania np. w drodze opinii biegłego (w trybie wskazanym w art. 136 k.p.a.) i dopiero po dokonaniu niezbędnych ustaleń (samodzielnie lub na podstawie wyjaśnień biegłego) organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżącego czytelny wyraz w uzasadnieniu postanowienia (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie spowodowało, iż wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a. orzekł on w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego istniejącego w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.