I OSK 138/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1392/06 w sprawie ze skargi B. Ż.-M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej prawo równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. Ż.-M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1392/06 oddalił skargę B. Ż. - M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w W. orzekł o utracie przez funkcjonariusza policji B. Ż.-M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze skutkiem od dnia 6 lutego 2002 r. podnosząc, że z dniem 6 lutego 2002 r. małżonkowi policjantki, żołnierzowi zawodowemu Z. M. została przydzielona kwatera zastępcza przy ul. [...] w W., o czym organ dowiedział się z pisma B. Ż. – M. z dnia 23 lipca 2004 r. Przydział powyższej kwatery zastępczej z dniem 6 lutego 2002 r. (a więc z dniem tego przydziału) wyłącza policjantkę z kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) i uzasadnia cofnięcie uprawnienia z dniem 6 lutego 2002 r. zgodnie z § 6 tego rozporządzenia. B. Ż.- M. wnioskiem z dnia 11 października 2005 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] podnosząc, że § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie daje uprawnień do orzekania o utracie uprawnień, a jedynie do cofania takich uprawnień. Dlatego przedmiotowej decyzji nie można było wydać ze skutkiem od 6 lutego 2002 r., czyli wstecz od daty wydania przedmiotowej decyzji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], wskazując na brak przesłanek skutkujących w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nieważność przedmiotowej decyzji. Organ wskazał ponadto na prawidłowe zastosowanie w decyzji z [...] przepisu § 6 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. także w zakresie daty cofnięcia uprawnienia i podkreślił, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia policjantka powinna niezwłocznie poinformować Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o fakcie uzyskania przez małżonka kwatery zastępczej, czyli o zmianie okoliczności warunkujących przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] Organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji Komendanta Głównego Policji oraz wskazał, że kwestia ewentualnego zwrotu pobieranego od lutego 2002 r. równoważnika powinna być rozstrzygnięta odrębną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. Ż.-M. na powyższą decyzję podniósł, że skarżąca powołała się ogólnie na art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rażące naruszenie prawa, to jest § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Pojęcie to należy rozumieć jako koniunkcję dwóch przesłanek: naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem. Przy czym, najpierw należy ustalić naruszenie prawa i jeżeli takie naruszenie nastąpiło, ocenić je przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez naruszającą prawo decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji poddana takiej kontroli decyzja z dnia [...] naruszeń takich nie wykazuje. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo przywołał i zastosował przepisy prawa, a w szczególności § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., stanowiące wykonanie delegacji ustawowej, zawartej w art. 92 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść § 1 i § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i podniósł, że w sprawie bezsporne jest, iż z dniem 6 lutego 2002 r. małżonkowi policjantki, żołnierzowi zawodowemu Z. M. została przydzielona kwatera zastępcza przy ul. [...] w W.. Z dniem 6 lutego 2002 r. policjantka przestała zatem spełniać warunki do przyznania równoważnika. Wydana więc w dniu [...] decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. potwierdziła jedynie istniejący już stan faktyczny. W ocenie Sądu decyzja ta może zatem, zgodnie z treścią przywołanych przepisów, potwierdzać fakt istniejący przed datą wydania decyzji i dlatego też decyzja taka może wywierać skutek od daty nastąpienia danego faktu, a nie od daty jej podjęcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 5 i art. 80 kpa, Sąd stwierdził brak ze strony skarżącej skonkretyzowania niniejszych zarzutów, zarówno w skardze, jak i na rozprawie przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił także, że skarżąca została poinformowana w decyzji z dnia [...], przyznającej uprawnienie, o obowiązku informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Odnosząc się natomiast do kwestii zastosowania w decyzji z dnia [...] zamiast wyrażenia ustawowego "cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego" wyrażenia "orzeka o utracie prawa do równoważnika" Sąd uznał, że zastosowanie takich sformułowań nie stanowi naruszenia prawa. Znaczenie semantyczne słów: "cofnięcie uprawnienia ..." i "orzeka o utracie prawa ..." w ocenie Sądu pokrywa się. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił w całości poglądy prezentowane w zaskarżonych decyzjach i stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień, ani naruszeń prawa które skutkowałyby uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności wydanych w sprawie decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła, reprezentowana przez adwokata, B. Ż.-M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 zdanie 1 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja, o której mowa w tym przepisie wywiera skutek ex tunc (od daty nastąpienia danego faktu, a nie od daty jej podjęcia), a nie skutek ex nunc, a także, że przepis ten upoważnia organ do określenia w decyzji daty utraty uprawnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od oceny i rozstrzygnięcia podnoszonego przez skarżąca w odwołaniu zarzutu niekonstytucyjności art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, ze względu na blankietowość zawartej w nim delegacji ustawowej oraz zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego przez organ administracji publicznej w kreowaniu przepisów wykonawczych § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Powołano ponadto szereg aktów prawnych zawierających przepisy dotyczące cofnięcia określonych uprawnień i zarzucono, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oparta jest na nieuprawnionym domniemaniu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną z tego, że decyzja potwierdza fakt istniejący przed datą wydania decyzji nie wynika jeszcze skutek ex tunc. Wykładnia taka byłaby uprawniona w przypadku, gdyby przepis wyraźnie dopuszczał na cofnięcie równoważnika z mocą wsteczną. W ocenie strony skarżącej organ orzekający o cofnięciu prawa nie miał kompetencji do wydania decyzji określającej datę utraty uprawnienia i w tym zakresie działał bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: kasacja jest uzasadniona. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nazywanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie choć jako podstawę wymienia przepisy postępowania, które zdaniem wnoszącej kasacje, zostały naruszone, to w rzeczywistości oparta została na zarzucie naruszenie przepisów prawa materialnego to jest § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., ( Dz. U. Nr 100 poz.918). Sąd pierwszej instancji przyjął, tak jak wcześniej organy rozpoznające sprawę w postępowaniu nadzorczym, że decyzja z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o utracie przez funkcjonariusza policji B. Ż.-M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze skutkiem od dnia 6 lutego 2002 r. jest decyzją deklaratoryjna i może w związku z tym wywoływać skutek ex tunc. Pogląd ten uznać należy za nie uprawniony, bowiem decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofającą to uprawnienie ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość ( ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem z tego względu może wywoływać skutki prawne jedynie na przyszłość. ( porównaj uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2001r. sygn. OPK 21/01 ONSA 3/2003 poz.105). Wobec powyższego badana w trybie nadzorczym decyzja została wydana z naruszeniem prawa i rzeczą organów, a także Sądu I instancji było ocenić czy naruszenie to ma charakter rażącego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 cytowanego rozporządzenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje w sytuacji gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz ( ex tunc). Brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie prawa materialnego, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, mimo że skarżący o to nie wnosił. Sąd nie jest związany wnioskiem co do sposobu uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż do niego należy ocena czy w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania(art. 188 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 188 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie § 18ust.2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).