II OSK 43/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 450/06 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. II SA/Po 450/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - uchylił zaskarżone postanowienie określając jednocześnie, że nie może ono być wykonane i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podst. art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 4.500 zł. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy to postanowienie i szczegółowo wyjaśnił treść przepisów dotyczących wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. w decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego /kiosku/ usytuowanego w pasie drogowym ul. [...] na działce Nr [...], arkusz Nr [...], obręb P.. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z przepisem art. 121 § 2 ustawy, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 5000 zł i uwzględniając powyższe ograniczenie przy uznaniu administracyjnym zasadnym było wymierzenie grzywny w wysokości 4.500 zł. W skardze M. M. domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji zarzuciła, że kiosk jest jedynym źródłem utrzymania jej rodziny, przy czym na żądanie władz dobrowolnie przeniosła go z ul. Półwiejskiej na ul. Kurpińskiego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA wskazując na przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na art. 121 § 2 tej ustawy zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wysokość grzywny ustalana jest w drodze uznania administracyjnego. Uszło jednak uwagi tegoż organu, że uznanie nie oznacza uprawnienia do dowolnego ustalenia wysokości grzywny przy uwzględnieniu jej maksymalnej wysokości. Uznanie administracyjne jest bowiem działaniem, które powinno być uzasadnione wszechstronnie ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. Tymczasem zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie dotyczące wysokości grzywny nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. Na rozprawie skarżąca podała, że przedmiotowy kiosk stanowi jedyne źródło utrzymania jej rodziny, tj. męża inwalidy i [...] córki z dzieckiem. Ustalając więc wysokość grzywny należało uwzględnić sytuację materialną, wysokość uzyskiwanych dochodów i sytuację rodzinną skarżącej, która jest zobowiązana do wykonania nałożonego obowiązku. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przepisu art. 107 § 3 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zadecydowało o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 121 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954/, zwanej dalej u.p.e.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, poprzez zarzucenie organowi przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego. Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając zarzuty wskazano na bezpodstawne przyjęcie, jakoby organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zakwestionowano również stanowisko Sądu I instancji, że wydając postanowienie na podst. art. 121 ustawy organ miał obowiązek rozpatrywać sprawę w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tymczasem nakładanie grzywny nie odbywa się w ramach uznania administracyjnego lecz w ramach luzów administracyjnych innych, niż uznanie. Przykładem tego są przepisy art. 155 k.p.a. czy art. 108 k.p.a. gdzie przy uznaniu administracyjnym użyte jest sformułowanie "może być". Wskazując następie na orzeczenia dotyczące zakresu sądowej kontroli legalności decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego wywiedziono, że przy luzach decyzyjnych innych, niż uznanie administracyjne organ nie ma możliwości wyboru, czy przyznać czy nie przyznać określone uprawnienia. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku art. 121 ustawy, gdzie grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego. Celem jej jest skłonienie zobowiązanego do wykonania ciążącego obowiązku. A zatem bez znaczenia pozostaje sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanego dla nałożenia grzywny. Gdyby okazało się bowiem, że zobowiązany nie osiąga żadnych dochodów, to mimo niewykonania obowiązku należałoby zrezygnować z nałożenia grzywny albo wymierzyć ją np. w wysokości 0,1 zł. Taka wykładnia art. 121 ustawy jest nie do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. W konsekwencji powyższego organ władczo decyduje, czy jednorazowo nałożyć grzywnę w kwocie w przedziale od 0,1 zł do 5.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania w tej sprawie nie występują, dlatego ocenie podlegają powołane w skardze kasacyjnej postawy. W ramach postawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sformułowany został zarzut naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, który powiązany został z przepisem art. 121 § 1 - 2 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i konkluzją, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, jej nałożenie jest obowiązkiem organu egzekucyjnego i organ władczo decyduje o wysokości grzywny, nie określając wysokości w zależności od dochodów i sytuacji rodzinnej zobowiązanego. Zarzut ten w okolicznościach sprawy jest nieusprawiedliwiony. Zgodzić należy się ze skarga kasacyjną, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art.,119 u.p.e.a. i użytego w tym przepisie sformułowania – "grzywnę ... nakłada się". I tak grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art.1 tej ustawy z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, gdzie organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego. W dacie nakładania grzywny w celu przymuszenia - przy egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego - art.121 § 1 - 4 u.p.e.a. dawał organowi egzekucyjnemu możliwość jednokrotnego wymierzenia osobie fizycznej grzywny w celu przymuszenia z zastrzeżeniem, że wymierzona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000zł (od dnia 1.07.2007r. kwota grzywny nie może przekraczać 10 000zł). Jednocześnie przepis ten, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, określił sposób obliczania kwoty grzywny, pozbawiając organ egzekucyjny jakiegokolwiek wyboru (§ 5). Brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a., i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (co ma miejsce w przypadku § 5 ), organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2005r., sygn. OSK 1148/2004 – LEX nr 164945, czy też wyrok z dnia 8 lutego 2006r. sygn. II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Skoro tak, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego (w konkretnym przypadku przedmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy), a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to również z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Tymczasem w uzasadnieniach postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 4500zł. Okoliczność ta – brak jakiegokolwiek uzasadnienia co do wysokości grzywny - zadecydowała o kasacyjnym wyroku Sądu I instancji i stanowisko to z przyczyn wyżej przedstawionych zasługuje na akceptację. Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.