II SA/Sz 677/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta reprezentowany przez Kierownika Centrum Pomocy Rodzinie , na podstawie art. 106 ust. 5, art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy ustalenia odpłatności od B. K. za pobyt w domu pomocy społecznej: 1. uchylił w całości z dniem [...] swoją decyzję z dnia [...] numer [...] o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, 2. ustalił od dnia [...] miesięczną odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem [...] oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem [...] ponoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na dotychczasowych zasadach. Dlatego, zgodnie z przepisami obowiązującymi przed [...], miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy co stanowiło kwotę [...] zł., przy czym opłata ta nie może być wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w tej placówce. Organ I instancji ustalił, że dochód B. K. wynosi [...] zł, zatem miesięczna opłata za pobyt w placówce na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł. B. K. w odwołaniu wniósł o uchylenie tej decyzji i zarzucił, że organ I instancji wydając decyzję zastosował niewłaściwe przepisy. Wskazane w decyzji przepisy art. 106 ust. 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. (Dz.U. Nr 64, poz. 593) i art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) nie dotyczą ustalenia wysokości opłat za pobyt emeryta lub rencisty w domu pomocy społecznej ( odwołujący się jest rencistą, pobiera rentę z [...]). Zdaniem odwołującego się, decyzja o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej powinna być wydana zgodnie z art. 66 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (którym to przepisem zmieniony został art. 140 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Ponadto zarzucił, że organ I instancji ustalając odpłatność na kwotę [...] zł nie podał przepisów ustawy, na podstawie których dokonał takiego wyliczenia, co jest niezgodne z właściwym postępowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. – uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania m.in. art. 77 § 1 kpa, co było powodem uchylenia tej decyzji. Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, lecz żaden z tych przepisów nie stanowi materialnej podstawy do ustalenia odpłatności za pobyt w pomocy społecznej osoby wymienionej w art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Kolegium wskazało, że z zebranych dowodów nie wynika, iż odwołujący się należy do grupy osób wymienionych w powyższym przepisie oraz, że odpis decyzji o waloryzacji [...] z [...] nie jest wystarczający, aby ustalić dochód strony zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), bo zastosowanie będzie miał art. 35 tej ustawy, o ile istotnie strona należy do tej grupy osób. B. K. wniósł skargę do Sądu administracyjnego domagając się : podtrzymania zaskarżonej decyzji, potwierdzenia lub zaprzeczenia przez Sąd słuszności interpretacji przepisów dokonanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie II SA/Sz 597/05 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, jak wynika to z uzasadnienia wyroku, uznał bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nieprawidłowa podstawa prawna wydanej decyzji, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, czy też brak oryginałów dokumentów. Uzupełnienie postępowania dowodowego winno nastąpić w trybie art. 136 kpa bez konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Odmienne postępowanie organu odwoławczego narusza istotę administracyjnego postępowania odwoławczego, które polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zbada czy istnieje konieczność ewentualnego uzupełnienia dowodów, a jeżeli tak to uzupełni je w trybie art. 136 kpa, a następnie rozstrzygnie sprawę merytorycznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dniem 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) , art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203., poz. 1966 ze zm.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 614 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że B. K. od [...] jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej , a jego źródłem utrzymania jest [...], zwaloryzowana decyzją z dnia [...] wydaną przez [...] na kwotę [...] zł. Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Zmiana wysokości renty spowodowała zmianę sytuacji dochodowej strony i na tej podstawie organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, którą ustalił miesięczną odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na kwotę [...]zł. Następnie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Chodzi tu o zasady określone przez art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (która utraciła moc z dniem 30 kwietnia 2004r. na podstawie art. 160 nowej ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej), w brzmieniu jakie artykuł ten posiadał przed dniem 1 stycznia 2004r. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, z zastosowaniem ust. 2g i 2h, a miesięczną opłatę za pobyt w takim domu opłaty pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło sposób wyliczenia kwoty [...] zł za pobyt strony w domu pomocy społecznej, podnosząc, że kwota określona w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Obecnie wynosi ona 461,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 nowej ustawy o pomocy społecznej), 200% z tej kwoty to 922,00 zł. Dochód strony wynosi [...] zł, a 70% tego dochodu to kwota [...] zł. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji zastosował właśnie przepisy i zgodnie z nimi oraz przedstawionym stanem faktycznym prawidłowo ustalił wysokość miesięcznej odpłaty za pobyt strony w domu pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło też odwołującemu się, że art. 140 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie ustala wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, ale określa jakie potrącenia i w jakiej wysokości mogą być dokonywane z emerytur i rent. Fakt, że ZUS może potrącać z tytułu należności związanych z odpłatnością za pobyt w domach pomocy społecznej tylko 50% należnego świadczenia, nie oznacza, iż tylko tyle mieszkaniec takiego domu jest zobowiązany zapłacić. Wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ustalana jest dla osób przyjętych lub posiadających skierowanie wydane przed 1 stycznia 2004r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. B. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i polecenie SKO , aby ten organ zobowiązał organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162 poz. 1118) art. 140 w zw. z art. 139. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, nie dotyczy emerytów i rencistów, a jedynie osób pobierających zapomogi lub renty socjalne z opieki społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie, wobec zawartego w skardze wniosku, niezbędne jest wyjaśnienie skarżącemu, że sąd administracyjny, nie zastępuje właściwych w sprawie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw należących do ich właściwości, a zatem nie przyznaje praw, nie nakłada obowiązków oraz nie wydaje "poleceń" organom administracji publicznej co do podstawy prawnej i treści rozstrzygnięcia. Zakres kompetencji sądów administracyjnych określony został w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względami zgodności z prawem. Tylko w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd – w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego – uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku – oddala skargę. Granice tej kontroli określone zostały w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z § 1 tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zebranych dowodów w sprawie, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącym a organami administracyjnymi dotyczy podstawy prawnej ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w niniejszej sprawie stanowią wyłącznie przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. Nr 64 poz. 414 ze zm.). Skarżący, jak wynika to z ustaleń organów orzekających w sprawie i jest niesporne, przebywa w Domu Pomocy Społecznej od [...]. Zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203 poz. 1966 ze zm.) osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004r. oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Z treści tego przepisu wynika zatem, że do osób przyjętych i skierowanych do takich placówek przed 1 stycznia 2004r., w kwestii ustalenia odpłatności za pobyt stosuje się zasady określone w ustawie z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) a konkretnie w art. 35 tej ustawy. W niniejszej sprawie – jak wynika to z decyzji obu instancji – organy orzekające ustaliły miesięczną odpłatność skarżącego za pobyt w domu pomocy społecznej według zasady określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Odnosząc powyższą zasadę do dokonanych ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że kwota miesięcznej odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej od dnia 1 listopada 2004r. została ustalona prawidłowo. Skoro bowiem kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 461,00 zł, to 200% tej kwoty stanowi 922 zł. Dochód skarżącego wynosi zaś [...] zł, tak więc 70% tego dochodu to kwota [...] zł i w takiej kwocie ustalona została opłata za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom i zarzutom skarżącego, nie mają zastosowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r. Nr 39 poz. 353), a zwłaszcza art. 140 tej ustawy. Przepis art. 140 ust. 4 pkt 3 tej ustawy, dotyczący potrąceń należności związanych z odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej do wysokości 65% świadczenia oznacza, że sam organ emerytalno – rentowy nie ma możliwości dokonywania większych potrąceń niż 65% świadczenia, nie oznacza to natomiast, że osoba, której decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej dotyczy nie jest zobowiązana do dokonania pełnej opłaty określonej w decyzji. Pozostałą kwotę osoba wpłaca sama na konto domu pomocy społecznej albo do kasy domu pomocy społecznej. Podnieść też trzeba, że powyższy zarzut skarżącego opiera się na błędnym rozumieniu przez stronę celu art. 140 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśnić zatem należy, że materialno – prawne przesłanki ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej określone były dla stanu faktycznego niniejszej sprawy w ustawie z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), a od 1 maja 2004r. określone zostały w ustawie z dnia 12 maja 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Kwestię odrebną od ustalenia wysokości należnej opłaty stanowią prawne zasady wnoszenia tej opłaty. Z uwagi na możliwość wystąpienia różnorodnych stanów faktycznych, wynikających z przedmiotu regulacji, ustawodawca określił sposób wnoszenia opłaty – identycznie zarówno w ustawie o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r. jak i w ustawie z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej – a mianowicie ustanowił, że mieszkaniec domu wnosi opłatę do kasy domu lub na jego rachunek. Nadto stosowna opłata za zgodą mieszkańca domu pomocy społecznej może być potrącana z jego emerytury lub renty przez właściwy organ emerytalno – rentowy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepis art. 140 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest właśnie takim przepisem odrębnym w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów ustaw o pomocy społecznej, reguluje on wyłącznie zasady uiszczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przy zastosowaniu metody potrącenia. Wbrew wywodom skarżącego, ustawa o pomocy społecznej reguluje zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do wszystkich osób umieszczonych w tej placówce, niezależnie od tego czy osoby te korzystają czy nie korzystają z innych świadczeń pomocy społecznej. Wyżej przytoczone względy spowodowały, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.