II OSK 685/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/06 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o. o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 685 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez [..] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [..], którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] zmieniającej decyzję własną o pozwoleniu na budowę z dnia [..]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda W. działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwany dalej kpa/ decyzją z dnia [..] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] zmieniającej decyzję własną o pozwoleniu na budowę nr [..] z dnia [..] "poprzez uzupełnienie jej treści w zakresie budowy II etapu - budynki B i C na terenie działek nr [..],[..],[..], ark. [..], obręb [..] przy ul. [..] w P.,". Wojewoda W. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [..] została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. W zgromadzonym materiale brak jest zgody o jakiej mowa w tym przepisie. Ponadto tryb zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa nie dopuszcza stosowania tej normy dla wydania nowego pozwolenia na budowę, a taką decyzję Prezydent Miasta P. wydał w dniu [..] wydając pozwolenie na budowę dalszych budynków B i C na podstawie art. 155, art. 104 kpa i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..]. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Sp. z o.o. [..] w P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [..]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie Wojewody W. odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Sp. z o.o. [..] w P. wskazując, iż w aktach sprawy znajduje się adnotacja o wyrażeniu przez Uniwersytecką Spółdzielnię Mieszkaniową [..] zgody na zmianę pozwolenia na budowę oraz że krąg stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym nie musi być taki sam jak w postępowaniu zwykłym; że stosowanie art. 155 kpa nie jest uwarunkowane prowadzeniem postępowania administracyjnego w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że weryfikowane w niniejszej sprawie ustalenia organów, a także zastosowane przepisy prawa i ich ocena co do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] nie naruszają prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją organ stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] zmieniającej na podstawie art. 155 kpa w związku z art. 104 kpa oraz art. 33 ust 1 Prawa budowlanego decyzję własną z dnia [..] o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta P. przy wydawaniu decyzji z dnia [..] nie uzyskał zgody Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej [..] na zmianę decyzji własnej z dnia [..] o pozwoleniu na budowę. Zgoda stron stanowi niezbędną przesłankę w przypadku wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Nie może przy tym tej zgody na zmianę decyzji zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa. /zob. np. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 314/99/. /wyrok NSA z 23.05.2000 r. sygn. akt IV SA 890/98 - LEX nr 54735/. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie może stanowić przesłankę zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie znajduje potwierdzenia w materialne dowodowym twierdzenie skarżącego, że wymóg ten został spełniony przy wydawaniu decyzji z [..] przez Prezydenta Miasta P.. Nadto Sąd wskazał, iż decyzja wydana w trybie art. 155 kpa musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji, a dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Sp. z o.o [..] w P. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. t.j. naruszenia: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia w granicach rozstrzyganej sprawy. W związku z powyższymi zarzutami kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego z podniesionych zarzutów strona skarżąca wskazała, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Warszawie wiąże charakter naruszenia prawa w sposób rażący z oczywistością naruszenia, które ujawnia się przez proste zestawienie z sobą decyzji i przepisu prawa, na podstawie którego dana decyzja została wydana. Tymczasem w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie zarysowała się tendencja do bardziej rygorystycznego traktowania naruszeń prawa jako rażących, co jest zgodne z wyjątkowym charakterem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Orzecznictwo to przyjmuje obecnie, że o rażącym naruszeniu prawa decydują kumulatywnie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które decyzja wywołuje. Zdaniem autora kasacji w niniejszej sprawie w sposób oczywisty i niewątpliwy nie została spełniona żadna z powołanych wyżej przesłanek. Gdy chodzi o oczywistą sprzeczność unieważnionej decyzji z przepisem art. 155 k.p.a., sprowadzająca się do braku w aktach sprawy zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [..] zgody Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej [..]na zmianę pozwolenia na budowę z dnia [..], to w świetle sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody W. i znanych WSA w Warszawie, można było wyprowadzić wniosek, że kwestia, czy powyższa przesłanka oczywistej sprzeczności w niniejszej sprawie zachodziła, nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Na podstawie sformułowania użytego w decyzji Wojewody W. WSA w Warszawie miał podstawy, by sądzić, że jakiś ślad informacji o zgodzie na zmianę decyzji jest, tyle tylko, że nie został on uznany za wystarczający. W ocenie strony skarżącej, gdy chodzi o przesłankę odnoszącą się do charakteru przepisu, który został naruszony, to i ona nie może być uznana za spełnioną W przepisie art. 155 k.p.a. nie jest postanowione literalnie nic na temat tego, że zgoda nie może być wyrażona poza postępowaniem administracyjnym prowadzonym na jego podstawie. Nie ma również literalnie nic na temat tego, że zgoda na zmianę decyzji musi być wyrażona wprost, a nie może być domniemana ani dorozumiana. Przedstawiciel Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej [..] w P. wielokrotnie składał oświadczenia, w tym także na rozprawie przed WSA w Warszawie, że Spółdzielnia ta wyrażała i wyraża zgodę na zmianę pozwolenia na budowę z dnia [..], dokonaną decyzją z dnia [..]. Uzasadniając drugi zarzut skargi autor kasacji wskazał, iż WSA w Warszawie swą kontrolą objął tylko jeden z zarzutów podniesionych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przeciwko decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] t.j. brak zgody jednej ze stron na zmianę pozwolenia na budowę. Tymczasem organy te w rozstrzygnięciach swych podniosły nie jeden, lecz dwa zarzuty przeciwko decyzji Prezydenta Miasta P., której nieważność została przez nie stwierdzona. Drugi z tych zarzutów WSA w Warszawie wymienił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże nie odniósł się do niego. Z tego względu zdaniem skarżącej WSA w Warszawie naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który obliguje wojewódzki sąd administracyjny do podjęcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję, zaświadcza o jej zgodności z prawem pod każdym względem. Z tego powodu sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich przesłanek, na których została oparta decyzja, jeśli sąd uznaje tę decyzję za odpowiadającą prawu. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. wniósł o jej oddalenie wobec braku słuszności przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej i odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu "naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia w granicach rozstrzyganej sprawy" należy stwierdzić, iż zarzut ten jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." Innymi słowy w art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślono, że wojewódzkie sądy administracyjne, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mają natomiast obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. Z przepisu tego wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Strona wnosząca kasację nie przytoczyła żadnych takich okoliczności, które wskazywałyby na to, iż Sąd w zaskarżonym wyroku tej normie prawnej uchybił. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wprost też wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy objętej decyzją przez niego kontrolowaną. Nawiązując do uzasadnienia kasacji odnoszącego się do zarzutu art. 134 p.p.s.a. to stwierdzić trzeba, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że Sąd podzielił stanowisko organu zarówno co do braku zaistnienia wymogów wskazanych w art. 155 k.p.a., jak i co do faktu, że niedopuszczalnym było wydanie na mocy art. 155 k.p.a. decyzji dla nowego pozwolenia na budowę, a takim nowym pozwoleniem faktycznie była badana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [..]. Tą decyzją bowiem udzielono pozwolenia na budowę dalszych budynków B i C, nie objętych planem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją pierwotną t.j. z dnia [..]. Uszło uwadze autora kasacji, iż w zaskarżonym wyroku na stronie 3-ciej uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł stwierdzenie ".... ustalenia organów, a także zastosowane przepisy prawa i ich ocena co do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] nie naruszają prawa". Przechodząc do kolejnego zarzutu opartego na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. stwierdzić trzeba, że również i ten zarzut uznać należy za niezasadny. Przedmiotowa sprawa prowadzona była przez organ administracji w tzw. trybie nieważnościowym. Zauważyć wobec tego trzeba, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 5, Warszawa 2003, s. 703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest jednak to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim organy, a następnie Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego, co do całokształtu sprawy. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Za trafny wobec tego uznać należy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy decyzja z dnia [..] dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym stan prawny i faktyczny odnieść trzeba do stanu istniejącego na dzień wydania decyzji badanej. Skarżący nie mógł oczekiwać przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzonego w trybie nieważnościowym tak, jak prowadzone jest postępowanie w przypadku wydania przez organ orzeczenia w tzw. postępowaniu zwykłym. W odniesieniu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w nauce prawa administracyjnego zaprezentowano trzy różne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984, nr 1, s. 25). Pogląd drugi kładzie akcent na to, że naruszenie prawa będzie dopiero wtedy rażące, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia przepisu prawnego, charakter przepisu, który został naruszony (por. A. Zieliński, O rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986, z. 2, s. 104). Kolejne stanowisko wyrażało się w tym, że rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje ono usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (por. Z. Cieślak, O "rażącym naruszeniu prawa" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 11, s. 111). Zapatrywanie wskazane jako drugie, łączące kategorię rażącego naruszenia prawa ze skutkami społeczno-gospodarczymi, zostało poddane krytyce w doktrynie. Koncepcji tej zarzucano m.in. niespójność z kodeksową konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej oraz brak uzasadnienia w wykładni gramatycznej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2006, nr 11, s. 60). Prezentowany w doktrynie pogląd podkreśla, że przesłanki kasacji czy reformacji decyzji w ramach poszczególnych instytucji powinny być precyzyjne. Wprowadzenie przesłanki skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie za sobą pociąga jako kryterium rozgraniczenia rażącego naruszenia prawa od innego stopnia naruszenia prawa, jest sprzeczne z całą konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Jendrośka, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 1, s. 68 i n.; por. także R. Kubacki, Rażące naruszenie prawa - problemy interpretacyjne, M. Pod. 1997, nr 11, s. 331). W praktyce orzeczniczej przeważa pogląd w świetle, którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy stwierdzić trzeba, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptującego wyrażony w kontrolowanej decyzji pogląd co do tego, iż badana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowiło wydanie w oparciu o ten przepis nowej decyzji, której przedmiotem było pozwolenie na budowę dla kolejnych obiektów budowlanych. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.