II OSK 354/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) NSA Anna Żak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/06 w sprawie ze skargi K. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 354 /07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez K. L. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającej na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia pierwotnego sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu segmentu budynku przy ulicy [...] w R. i umarzającej postępowanie w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przesłanką umorzenia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była okoliczność, że kontrolowana przez ten organ w postępowaniu odwoławczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ wojewódzki ustalił bowiem w toku postępowania, iż osobę sprawującą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego łączy z jedną ze stron pokrewieństwo, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi przesłankę do wyłączenia organu od załatwienia sprawy na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przesłanki wyłączenia na podstawie tego przepisu nie zostały spełnione z uwagi na IV, a nie II stopień pokrewieństwa łączący przedstawiciela organu ze stroną, a zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażąco bowiem narusza art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy własną decyzję i w związku z zarzutami strony skarżącej wskazał, iż organ rozpoznał sprawę wyłącznie na podstawie art. 25 § 1 kpa, nie uwzględniając przesłanek wyłączenia pracownika określonych w art. 24 § 3 k.p.a. ponieważ wykraczałoby to poza zakres postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i J. L., zarzucając naruszenie art. 25 § 1 kpa oraz wskazując na to, iż rozpoznanie sprawy przez pracownika organu, którego łączą z jedną ze stron więzy pokrewieństwa rażąco narusza art. 24 § 3 kpa, a zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i umorzył sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, iż zachodzą przesłanki wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe ustalenie było wadliwe, bowiem jak wskazał Sąd pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym trafnie ocenił, że przesłanki określone w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wystąpiły, gdyż wbrew brzmieniu art. 25 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. organ wojewódzki przyjął, iż wyłączenie organu następuje również przy czwartym stopniu pokrewieństwa pomiędzy organem, a stroną postępowania. Skoro zatem w sprawie brak było podstaw do wyłączenia organu administracji od załatwienia sprawy na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., to zasadnie przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Oznacza to również, iż kontrolowana przez niego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwencją pozostawienia w obiegu prawnym takiego rozstrzygnięcia byłaby konieczność rozstrzygania sprawy przez inny, wyznaczony wbrew przepisom, organ administracji. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skarżących wyjaśnił, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie ma prawa wykraczać poza granice określonej sprawy, a zatem nie miał prawa badać możliwości wyłączenia inspektora nadzoru budowlanego na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Okoliczność powyższą będzie miał natomiast obowiązek wziąć pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając odwołanie skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. L. i J. L., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1). naruszenia przepisu art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, 2). naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wytycznymi tego przepisu a polegające na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi i niedostatecznym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną skarżący wskazali, iż wskutek skargi K. G. i H. R. wszczęte zostało przez Powiatowego Nadzoru Budowlanego w R. L. K. postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...], mocą której małżonkowie K. i J. L. zobowiązani zostali do przywrócenia pierwotnego stanu odprowadzania wód opadowych z dachu segmentów [...] i [...], stanowiących ich własność. W toku postępowania małżonkowie L. powzięli wiadomość, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego L. K. związany jest węzłem pokrewieństwa z uczestnikiem postępowania K. G.. [...] Inspektorat Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy uznał, iż zaistniały warunki do wyłączenia organu administracyjnego stopnia podstawowego na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ L. K. oraz K. G. - stronę tego postępowania łączy pokrewieństwo, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem okazało się, że K. G. i L. K. są kuzynami a więc łączy ich pokrewieństwo czwartego stopnia, co spowodowało, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Zdaniem skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi, co uniemożliwia zrozumienie rozstrzygnięcia i merytoryczną jego ocenę. W ocenie skarżących zarzut obrazy art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. spowodowany został tym, iż formalizm prawny (błąd w kwalifikacji prawnej orzeczenia) uzyskał prymat nad ewidentnym naruszeniem prawa - art. 25 §1 pkt 1 kpa przez urzędnika, który nie wyłączył się od rozpoznawania sprawy, w której jedną ze stron jest jego krewny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię. Uchybienie tej normie upatruje strona skarżąca w fakcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprawdzie nie została wydana przez podmiot wyczerpujący dyspozycję art. 24 § 1 pkt 2 kpa, ale spełniona została przesłanka uzasadniająca wyłączenie się urzędnika od rozpoznawania sprawy, w której jedna ze stron jest jego krewnym., a tym samym [...] Inspektorat Nadzoru Budowlanego był w pełni uprawniony do wydania decyzji uwzględniającej treść art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyżej prezentowane stanowisko strony skarżącej, a mające uzasadniać zasadność wydania decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że spełniona została dyspozycja art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać trzeba za wadliwe. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24) oraz wyłączenia organu administracji państwowej od załatwienia określonej sprawy (art. 25). Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu", od sytuacji w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy "organu administracji" jest istotne nie tylko ze względu na przesłanki takiego wyłączenia, ale i konsekwencje dokonania takiego ustalenia. Przepis w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. określa sytuacje w jakich następuje wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, która spełnia łącznie dwie przesłanki - dotyczy a) interesów majątkowych, b) osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Następstwem wystąpienia tych przesłanek jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. "przeniesienie jednostkowej właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 156). Treść art. 24 k.p.a. w zestawieniu z treścią art. 25 k.p.a. wskazuje, iż nie każde wyłączenie organu, jest tożsame z wyłączeniem pracownika. Rozróżnienie wyłączenia pracownika, od wyłączenia organu istotne jest chociażby z uwagi na to, iż wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika ( art. 26 § 1 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu ( art. 26 § 2 k.p.a.) wskazuje, iż ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 k.p.a. nawet, jeżeli zdaniem skarżących, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, iż nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 k.p.a. i tych też przyczyn nie można podzielić stanowiska prezentowanego w kasacji, iż to tylko "formalizm prawny" był podstawą wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok te wszystkie elementy zawiera, a zarzut braku prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny jest nieuprawniony. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.