II OSK 301/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2769/01 w sprawie ze skargi M. D., J. D., J. D., B. D., M. D., W. D., Z. D. i Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2769/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. D., J. D., J. D., B. D., M. D., Z. D. i Ł. D., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...], nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie miejskiej oczyszczalni ścieków w L. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...], zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę z przyczyn, które dostrzegł z urzędu. Przede wszystkim Sąd zauważył, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niepełny, bowiem nie wskazano w nim numeru działki i obrębu którym działka jest objęta oraz nie podano miejsca jej położenia. Nie jest też jasne, czy rozbudowa zakładu będzie realizowana tylko na działce nr [...] przy ul. [...] w L. (czy na całej działce czy na jej części), na której zakład się obecnie znajduje, czy również na innych działkach. Wskutek przyjęcia przez organy administracji, że teren inwestycji pokrywa się z granicami działki nr [...], linie rozgraniczające teren inwestycji (tożsame z granicami ewidencyjnymi działki nr [...]) obejmują przynajmniej trzy obszary o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (uchwała nr [...] z dnia [...], opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Organ odwoławczy stwierdza przy tym zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem w odniesieniu jedynie do jednego z tych obszarów – obszaru [...] – teren istniejącej oczyszczalni ścieków oraz pompowni. Również w załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji nie opisano wszystkich obszarów o odmiennych przeznaczeniach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Załączniki te nie zostały nadto podpisane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Burmistrz Gminy L., wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przez co przeprowadził nieprawidłowe rozumowanie w odniesieniu do kompletności wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego organu wniosek zawierał wszystkie elementy przewidziane przepisami art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że to dopiero przepis art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wprowadził wymóg przedstawienia w formie opisowej i graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy. Oznacza to niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu. Organ zakwestionował też przyjęcie przez Sąd, że załączniki graficzne do decyzji Burmistrza Gminy L. nie zostały podpisane, gdyż załączniki te zostały opieczętowane i opisane. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga tylko przedstawienia linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. W ocenie skarżącego Burmistrza również organy sanitarne działały zgodnie z prawem, co oznacza, że prawidłowo zastosowano przepisy art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przymiotu strony w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej nie ma organ jednostki samorządu terytorialnego, orzekający w sprawie w pierwszej instancji. W myśl utrwalającego się orzecznictwa sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w powołanych wyżej orzeczeniach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a ochronę interesów prawnych jednostki w sytuacji, gdy jej organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę zasady praworządności i przyjąć tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej to podlega ona odrzuceniu, co też orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 193 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.