II SA/Gl 605/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu samoistnym gminy stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miejskiej Z. lub znajdujących się w jej posiadaniu samoistnym. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z zm./ w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. nr 46 z 2004 r., poz. 543 z zm./. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ś., na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na tę uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 1 pkt 2. Wojewoda zarzucił, iż § 1 pkt 2 uchwały narusza przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień § 1 pkt 2 uchwały przepis § 2 pkt 3 zmienionego aktu prawa miejscowego otrzymał następujące brzmienie "Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata następuje na rzecz:", w tym miejscu opisano siedem sytuacji ponumerowanych kolejno liczbami od 1 do 7. Zdaniem organu nadzoru regulację zawartą w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do fakultatywnego wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Działanie rady w przedmiotowym zakresie ogranicza się do wyrażenia zgody na odstąpienie od wskazanego wyżej obowiązku. Natomiast Rada Miejska kwestionowaną regulacją naruszyła określoną w przepisie art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencje, wprowadzając obowiązek odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umów w przypadkach enumeratywnie określonych w uchwale. Nadto organ nadzoru wskazał na § 1 pkt 2 ppkt 2 uchwały stanowiący o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata na rzecz podmiotów prowadzących działalność charytatywną, opiekuńczą, leczniczą, kulturalną, polityczną, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, jako powtarzający zapis przepisu art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 37 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Miejska w Z., po podjęciu w dniu [...] r. uchwały o złożeniu odpowiedzi na skargę, w odpowiedzi tej wniosła o oddalenie skargi Wojewody Ś. W § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska zmieniła uchwałę nr [...] w ten sposób, że rozszerzyła istniejący już katalog przypadków w których wyraża ona zgodę na wynajmowanie przez prezydenta lokali użytkowych na 3 lata bez zachowania trybu przetargowego. W uchwale pierwotnej taką możliwość przewidziano w trzech przypadkach /wymienionych w § 1 pkt 2 skarżonej uchwały pod pozycjami 1, 2, 3/, a zaskarżoną uchwałą katalog ten powiększono o kolejne cztery przypadki /wymienione pod pozycją 4, 5, 6, 7/. Jednocześnie zmieniono redakcję przepisu i słowa "Prezydent Miasta może wyrazić zgodę/.../" w pierwotnej uchwale, zastąpiono sformułowaniem "Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż trzy lata następuje na rzecz/.../" w zaskarżonej uchwale. Zmiana ta stanowiła następstwo podzielenia argumentacji Wojewody Ś. zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem Rady w obecnie kwestionowanym zapisie zaskarżonej uchwały Rada nie wprowadziła żadnego obowiązku odstąpienia od przetargowego trybu wynajmu lokali, lecz wyraziła ogólną zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego w wymienionych w uchwale przypadkach. Skoro jest ona uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w konkretnym przypadku, to również może wyrazić taką zgodę na odstąpienie w większej liczbie przypadków, przez siebie określonych, także w sposób generalny. Przepis art. 37 ust 4 mówi o wyrażeniu zgody na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, a nie umowy. Rada podkreśliła nadto, iż uchwała została podjęta na wniosek Prezydenta, a więc nie może być mowy o narzuceniu organowi wykonawczemu jakiegoś obowiązku, ani wykroczenia przez Radę poza swoje kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z zm./, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy m.innymi zaliczyć uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm./. Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata następuje w drodze przetargu. Przypadki odstępstw od trybu przetargowego przy zawieraniu tych umów wymienia art. 37 ust. 2 ustawy. Przepis ten, podobnie jak przepis art. 37 ust. 3 stosuje się odpowiednio z mocy art. 37 ust. 4 przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Zdaniem składu orzekającego liczba mnoga zawarta w omawianym zdaniu drugim art. 37 ust. 4 "umów" łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, jak to podnosiła w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. – o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy /por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G.Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219/. Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Oznacza to, że jak organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Tymczasem Rada Miejska w Z. w § 1 pkt 2 kontrolowanej uchwały naruszyła określona w art. 37 ust. 4 zdanie drugie kompetencje, wprowadzając obowiązek odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w uchwale. Takie postanowienie § 1 pkt 2 nie tylko narusza art. 37 ust. 4 zdanie drugie, który dotyczy jedynie wyrażenia zgody ale także art. 37 ust. 2 i 37 ust. 3 zdanie ostatnie. W § 1 pkt 2 uchwały wyliczono bowiem siedem przypadków /w tym jeden powtarzający przypadek z art. 37 ust. 2 pkt 3/, w których odstępuje się od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów najmu lokali użytkowych. Doszło zatem – zdaniem składu orzekającego – do rozszerzenia katalogu bezprzetargowego trybu zawierania umów najmu. Katalog ten określony jest w art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 37 ust. 4 ustawy nie zezwala na rozszerzenie ustawowego katalogu zwolnień z przetargu, a jedynie – jak to wskazano wyżej – wyrażenie w indywidualnym przypadku, oczywiście nie wymienionym w art. 37 ust. 2, na wniosek organu wykonawczego zgody na odstąpienie od przetargu. Nadto Rada nie dostrzegła regulacji zawartej w art. 37 ust. 3 zdanie ostatnie, która wyklucza możliwość zwolnienia z przetargu w przypadku większej ilości kandydatów do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu użytkowego. Podsumowując należy stwierdzić, że § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sposób istotny narusza art. 37 ust. 4 zdanie drugie oraz art. 37 ust. 2 i ust. 3 zdanie ostatnie w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono, kierując się art. 61 § 2 pkt 3 powołanej ustawy. SJ