II OSK 563/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 220/06 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 220/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca J. L. w [...] rozpoczęła roboty budowlane, polegające na wykonywaniu ścianki działowej w korytarzu na parterze budynku mieszkalnego. W ich wyniku wymurowano ściankę z bloczków gazobetonowych o grubości 10 cm, na pełną wysokość korytarza, to jest 2,82 m. Została ona posadowiona bezpośrednio na posadzce z płytek marmurowych i odizolowana od nich paskiem z papy izolacyjnej. Usytuowano ją w taki sposób, że jej początek znajduje się w świetle zewnętrznych drzwi wejściowych dwuskrzydłowych, otwieranych do wnętrza budynku, co uniemożliwia swobodne otwieranie na pełną szerokość jednego ze skrzydeł. Cały otwór drzwiowy jest o szerokości 1,52 m, natomiast jedno ze skrzydeł posiada szerokość 0,76 m. Roboty budowlane przerwano w odległości 1,13 m od ściany wewnętrznej budynku, w której znajduje się otwór drzwiowy wejściowy do pomieszczenia mieszkalnego. Dokonując tych ustaleń stwierdzono, że gdyby wznoszenie przedmiotowej ścianki zakończono, to jej koniec wchodziłby w światło wyżej wymienionego otworu drzwiowego. Skarżąca nie ubiegała się o uzyskanie pozwolenia na budowę, ani nie zgłaszała zamiaru wykonania powyższych robót, gdyż jej zdaniem wybudowanie ścianki działowej z materiałów lekkich nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a przedmiotowa ścianka działowa nie narusza prawa własności właścicielki sąsiedniej nieruchomości W. S. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to jest z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), a nie rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych, w tym w szczególności, czy wykonana ścianka ma na celu ochronę własności skarżącej. Spory związane z ochroną własności, a także kwestie związane z podziałem części wspólnych nieruchomości, to zagadnienia cywilnoprawne, podlegające orzecznictwu sądów powszechnych, a nie organów i sądów administracyjnych. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma, w opinii Sądu, ustalenie czy poprzez wzniesienie spornej ścianki naruszone zostały przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają wyjątki od tej zasady. Sąd podkreślił, że fakt, iż przedmiotowa ścianka była wznoszona jedynie na terenie budynku stanowiącego wyłączną własność inwestora, nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem doszło do takiego naruszenia, to fakt, iż miało to miejsce na nieruchomości stanowiącej własność inwestora nie zwalnia od obowiązku przestrzegania przepisów ustawy - Prawo budowlane. Powołując treść art. 3 pkt 7, 7a i 8 ustawy Prawo budowlane Sąd podniósł, iż wzniesienie ścianki z bloczków gazobetonowych o grubości 10 cm, na pełnej wysokości korytarza, a więc w połączeniu z podłogą i sufitem przedmiotowego pomieszczenia, wskazuje na trwały jej charakter i zmienia parametry użytkowe oraz techniczne istniejącego obiektu budowlanego, gdyż zmienia wymiary korytarza, tworząc w istocie dwa korytarze. Ponadto wykonanie przedmiotowej ściany w całości musiałoby doprowadzić do przesunięcia istniejących otworów drzwiowych, bowiem nie jest dopuszczalne - zgodnie z warunkami technicznymi, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wybudowanie ściany dochodzącej do otworu drzwiowego i ograniczającej jego szerokość do wymiarów uniemożliwiających normalne korzystanie z wejścia do budynku lub do któregokolwiek z pomieszczeń znajdujących się w jego wnętrzu. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego uznały, że roboty budowlane podjęte przez skarżącą nie mieszczą się w pojęciu remontu i stanowią przebudowę. Dokonanie zaś przebudowy - stosownie do art. 28 Prawa budowlanego - wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał nadto, że nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy fakt, że skarżąca w postępowaniu cywilnym domaga się nakazania W. S. wydania spornej części pomieszczenia kuchennego, bowiem w przypadku uwzględnienia jej roszczeń nie odpadnie przyczyna podjęcia decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż przyczyną taką nie była "rzekoma potrzeba ochrony interesów W. S.", lecz naruszenie przez skarżącą przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Sąd stwierdził, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji określają cel, to jest doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale nie określają sposobu, jak to osiągnąć. Określenie tego sposobu należy bowiem do inwestora, o ile chce on doprowadzić do zalegalizowania samowolnych robót. Jest oczywiste, że musi być to sposób, który doprowadzi przedmiotowe roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jeżeli inwestor tego nie uczyni lub zastosuje sposób niezgodny z przepisami powyższych aktów prawnych, to decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nie będzie egzekwowana w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), lecz - stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego - po upływie terminu wskazanego w przedmiotowej decyzji (lub na wniosek inwestora), właściwy organ, po sprawdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, i stwierdzeniu, że obowiązek ten nie został wykonany, wyda decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych albo rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła J. L. reprezentowana przez pełnomocnika. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji, albo o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.) w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 52 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, jak również art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych, na skutek nieuwzględnienia zgłoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organ ww. przepisów prawa budowlanego, 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.), a w szczególności art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i 2, oraz art. 151 ustawy P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] w części utrzymującej w mocy zaskarżoną w toku instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w przedmiocie nakazania przebudowy ścianki działowej na parterze budynku położonego w B. [...] gm. S. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd niepoprawnie zinterpretował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 50 ust 1 prawa budowlanego. Sąd I instancji przeoczył, iż wbrew temu przepisowi kwestionowany przez skarżącą nakaz nie obejmuje uzyskania pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót, ani też uzyskania samego pozwolenia na budowę. Sąd nie podjął również kwestii uzyskania koniecznych zezwoleń, podobnie jak realności spełnienia tego wymogu w narzuconym przez organ terminie. Sąd nie odniósł się do zarzutu niewykonalności zaskarżonego nakazu ze względu na jego niejasność i ogólnikowość. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, zdaniem strony skarżącej, iż dopuszcza się możliwość wykonania orzeczonych obowiązków bez uzyskania ww. pozwoleń, a zwłaszcza pozwolenia na budowę, którego rzekomy brak był przyczyną wydania spornego nakazu. Zaskarżony wyrok oddalający skargę zapadł w konsekwencji uznania robót za wymagające pozwolenia na budowę, z czym skarżąca nie zgadza się. Tym bardziej trudne do zaakceptowania jest dla skarżącej uznanie za zgodną z prawem decyzję, która nie uznaje za konieczne uzyskania rzekomo wymaganego pozwolenia budowlanego dla doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zarzucono naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. polegające w szczególności na nieuwzględnieniu żądania stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji na skutek rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Konkludują podniesiono, iż przed Sądem Rejonowym w S. skarżąca broni swego prawa własności przed naruszeniami ze strony sąsiadki W. S. Wynik tego procesu może mieć decydujące znaczenie także dla postępowania prawno budowlanego w części dotyczącej spornych robót wzdłuż granicy własności stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazany przepis stanowi zatem kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 50. Przepisy te więc, winny być interpretowane i stosowane łącznie. W myśl przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który znalazł zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 48b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca objął jego dyspozycją sytuację samowolnie realizowanych robót budowlanych, polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, albowiem roboty budowlane, polegające na wykonywaniu ścianki działowej na pełnej wysokości korytarza, a więc w połączeniu z podłogą i sufitem przedmiotowego pomieszczenia, na parterze budynku mieszkalnego dwurodzinnego, składającego się z dwóch części, wchodzących w skład dwóch odrębnych nieruchomości zabudowanych, położonych na działkach nr [...] i [...] w B. [...], powoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a). Innymi słowy - przebudowa ta oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Nadto doprowadzono do naruszenia przepisów § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W myśl powołanego paragrafu ust. 1, drzwi wejściowe do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych oraz do mieszkań powinny mieć w świetle ościeżnicy co najmniej: szerokość 0,9 m i wysokość 2 m. W przypadku zastosowania drzwi zewnętrznych dwuskrzydłowych szerokość skrzydła głównego nie może być mniejsza niż 0,9 m. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa ściankę usytuowano w ten sposób, że jej początek znajduje się w świetle zewnętrznych drzwi wejściowych dwuskrzydłowych, otwieranych do wnętrza budynku, co uniemożliwia swobodne otwieranie na pełną szerokość jednego ze skrzydeł. Cały otwór drzwiowy jest o szerokości 1,52 m natomiast jedno ze skrzydeł posiada szerokość 0,76 m. Ustalony stan faktyczny wskazuje zatem na naruszenie § 62 powołanego rozporządzenia z uwagi na niezachowanie wymaganej prawem szerokości skrzydła głównego tj. 0,9 m. Wobec powyższego słusznie organy administracji publicznej, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznały, iż tego rodzaju przebudowa wymaga pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dalej zauważyć należy, iż w przypadku kiedy roboty budowlane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Umożliwia to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji. Postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ważne jest w okresie dwóch miesięcy. W tym czasie organ może podjąć decyzję czy możliwe jest wdrożenie procedury naprawczej na podstawie m. in. art. 51 powołanej ustawy. Jeśli okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nie występuje znaczne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. A zatem organ winien wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmierzającą do legalizacji wykonanych robót. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej wskazujący, iż na wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją wymagane jest odrębne pozwolenie na budowę. Przeczyłoby to bowiem istocie instytucji legalizacji. Gdyby inwestor posiadał stosowne pozwolenie na budowę, to prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, mijało by się celem. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem oceny Sądu jest postępowaniem naprawczym, a zatem prowadzone może być jedynie w przypadkach określonych w powołanych przepisach. Dalej wskazać należy, iż według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja wydana w omawianym trybie nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 119/07). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...], wyraźnie wskazał skarżącej jakie czynności winna wykonać aby doprowadzić rozpoczęte roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, iż należy przebudować ściankę działową wykonaną z bloczków gazobetonowych, dzieląca na dwie części korytarz ogólnodostępny w taki sposób żeby ścianka ta nie kolidowała z istniejącymi otworami drzwiowymi w ścianach usytuowanych prostopadle do niej. Trudno uznać, iż wskazany nakaz jest nieprecyzyjny i niejasny, a wynikający z niego obowiązek niewykonalny. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji spory związane z ochroną własności, a także kwestie związane z podziałem części wspólnych nieruchomości to zagadnienia cywilnoprawne podlegające orzecznictwu sądów powszechnych. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem oceny najpierw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stoi na przeszkodzie w dochodzeniu praw właścicielskich do spornej części budynku przez skarżącą J. L. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, tym bardziej, że strona skarżąca nie wyjaśniła na czym to naruszenie miałoby polegać. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się jednak żadnych uchybień. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 pk 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie było podstaw do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji wyrok oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], należało uznać za odpowiadający prawu. Z tych tez względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.