II OSK 119/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. i Z. D. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 978/05 w sprawie ze skargi B. R.-L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. R.-L. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 430 ( słownie czterysta trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od B. R.-L. solidarnie na rzecz B. D. i Z.D. 385 ( słownie : trzysta osiemdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 26 października 2006r. sygn. akt II SA/Ke 978/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. – L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. R. – L. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania B. R.-L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], w której organ l instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nałożył na B. i Z. D. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki, znajdującej się w budynku usług handlowych, usytuowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. M. do stanu zgodnego z prawem. Czynności te polegały na przedłożeniu projektu budowlanego wykonanej przebudowy, ze wskazaniem zakresu wykonanych w ramach przebudowy robót budowlanych oraz oceną prawidłowości ich wykonania, a także ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i zasadami wiedzy technicznej oraz opinii, uzgodnień i zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku jako budynku usług handlowych, a decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił pozwolenia na jego użytkowanie na cele apteki i lokalu sklepowego. Według projektu stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę apteka zlokalizowana we wschodniej części budynku użytkowana jest zgodnie z pozwoleniem, natomiast apteka w zachodniej części budynku powstała w wyniku przebudowy lokalu sklepowego, dokonanej po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu przez B. i Z. D. rzeczywiście przekroczyły zakres robót zawarty w zgłoszeniu dokonanym dnia [...] w Starostwie Powiatowym w K., a ponadto w świetle przepisów Prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie obiektu budowlanego. Wykonane roboty budowlane w lokalu handlowym przez B. D. po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie stanowią przebudowę i wymagały pozwolenia na budowę. W dokonanym przez inwestorów zgłoszeniu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę zgłoszono zamiar wykonania "robót remontowych polegających na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych". Zdaniem organu odwoławczego z treści tego zgłoszenia wynika, że inwestorzy zgłosili zarówno zamiar wykonania robót budowlanych, jak również ujawnili, że celem wykonania tych robót jest zmiana użytkowania pomieszczenia na cele apteki. Zgłoszenie zamiaru przeznaczenia lokalu na aptekę po wykonaniu zgłoszonego zakresu robót nie jest wyrażone wprost, ale taki zamiar można wywnioskować z treści dokonanego zgłoszenia. Ustosunkowując się do zgłoszenia właściwy organ w piśmie z dnia [...] poinformował inwestorów o braku sprzeciwu w stosunku do wykonania zakresu robót budowlanych w pomieszczeniach, które użytkowane będą jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych. Oprócz tego stanowiska Starosta nie podjął żadnych działań dotyczących wezwania do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymagane do rozpatrzenia wniosku w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, jak też nie poinformował inwestorów o konieczności dokonania odrębnym wnioskiem zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu po wykonaniu zgłoszonych robót z załączeniem dokumentów wymaganych art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego inwestorzy otrzymując pismo o braku sprzeciwu mogli nabrać przekonania o braku zastrzeżeń ze strony organu również co do użytkowania lokalu na cele apteki po wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych, w związku z czym nie można uznać, że działanie inwestorów stanowi samowolę budowlaną w części odnoszącej się do zmiany sposobu użytkowania, gdyż w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji. Odrębną sprawą, w ocenie organu odwoławczego jest wykonanie przez inwestorów robót budowlanych przekraczających zakres wyszczególniony w dokonanym zgłoszeniu, a na dodatek wymagających pozwolenia na budowę. W tym względzie dokonano samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych innych niż budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co wynika z treści art. 51 ust. 7 tej ustawy. W konsekwencji powyższych ustaleń, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano czynności, jakie powinien wykonać inwestor w odniesieniu do dokonanej przebudowy przedmiotowego lokalu handlowego w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem oraz wyznaczono termin wykonania tych czynności. W skardze na powyższą decyzję B. R. – L., reprezentowana przez radcę prawnego A. W., zarzuciła jej naruszenie art. 30 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że zgłoszenie robót remontowych jest równoznaczne ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu i zalegalizowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane tej zmiany. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 71 i art. 71 a ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do stwierdzonego w toku postępowania stanu faktycznego i nie podjęcie przez organ nadzoru budowlanego żadnych działań w sytuacji dokonania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania lokalu bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie skarżącej w/w decyzja prowadzi w istocie do obejścia prawa i zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania niezgodnie z przepisami prawa. Skarżąca podkreśliła, iż inwestorzy zgłaszając zamiar wykonania robót w trybie art. 30 Prawa budowlanego, musieli znać jego treść i mieć świadomość, iż nie stanowi on o zmianie sposobu użytkowania lokalu, zaś dokonując przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania dopuścili się samowoli budowlanej, w związku z którą organy nadzoru budowlanego winny podjąć działania przewidziane w art. 71a ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Decyzją z dnia [...] udzielono inwestorom B. R. – L. i B. D. pozwolenia na użytkowanie obiektu określonego w pozwoleniu na budowę (Zakład [...] z przeznaczeniem na usługi handlowe - aptekę), w którym przy opisie funkcji wskazano – lokal apteki i lokal sklepowy o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2. Sąd uznał za bezsporne w sprawie, że po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie B. D. dokonała przebudowy lokalu określonego jako lokal sklepowy w celu zmiany sposobu jego użytkowania na aptekę. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego uznać należy m.in. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które było budowane w innym celu oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga obecnie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, które uruchamia postępowanie administracyjne. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i dołączyć opracowania i dokumenty określone w ust. 2 pkt 1-6 art. 71. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga m.in. wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w takiej bowiem sytuacji rozstrzygnięcie przez organ w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jeżeli natomiast roboty budowlane, wynikające z zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, zgodnie z art. ust. 6 pkt 2 do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. W niniejszej sprawie B. D. dokonała dnia [...] w Starostwie Powiatowym w K. "zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę", polegających na "robotach remontowych polegających na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych", ze wskazaniem terminu rozpoczęcia robót [...], do którego załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i lokalizacją obiektu przedstawioną na mapie syt.-wys. Starosta dnia [...] poinformował inwestorkę, że "zgłoszenie robót remontowych (malowanie pomieszczeń oraz położenie glazury) w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych jest kompletne i spełnia wymagania art. 30 Prawa budowlanego", w związku z czym nie wniósł sprzeciwu "w stosunku do robót objętych zgłoszeniem". Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, iż z dokonanego zgłoszenia wynika, że obejmuje ono także zmianę sposobu użytkowania, i że po otrzymaniu pisma Starosty z dnia [...] inwestorka mogła nabrać przekonania o braku zastrzeżeń ze strony organu również co do zmiany użytkowania lokalu na cele apteki po wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych, i że w związku z tym nie można uznać, że działanie inwestorów (B. D., na którą m.in. wydana była decyzja o pozwolenie na budowę i użytkowanie obiektu oraz jej męża Z. D.) stanowi samowolę budowlaną w części odnoszącej się do zmiany sposobu użytkowania, gdyż w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji. Treść złożonego dnia [...] zgłoszenia nie nasuwa żadnych wątpliwości, że dotyczy wyłącznie robót tam wymienionych, a to że wskazano w nim również, gdzie one mają być wykonane - "w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych" nie oznacza zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Starosta w piśmie nie zgłaszającym sprzeciwu wyraźnie określa wobec czego nie zgłasza sprzeciwu tj. "robót remontowych (malowanie pomieszczeń oraz położenie glazury)", podając także podstawę prawną - art. 30 Prawa budowlanego, co nie powinno, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego utwierdzać inwestora w przekonaniu, że została zaakceptowana zmiana sposobu użytkowania lokalu sklepowego na aptekę. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót (z art. 30) i zmiany sposobu użytkowania (z art. 71). Wprawdzie Sąd Wojewódzki w K. zgodził się z oceną organu odwoławczego, iż strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku należytego i wyczerpującego poinformowania przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.), to nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego zamiast legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 71a Prawa budowlanego może zastosować tryb legalizacji robót budowlanych polegających na przebudowie tego obiektu, przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że organ ustalił, iż wykonane roboty budowlane w przedmiotowym lokalu handlowym stanowią przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę i wykraczały poza zakres zawarty w zgłoszeniu dokonanym dnia [...]. Niewłaściwie więc organ zastosował przepis art. 51 Prawa budowlanego, zamiast przepis art. 71a tej ustawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 135, 152, 200 i 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. D. i B. D., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od skarżącej B. R. – L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez niezastosowanie przepisu art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego w wyniku uznania, że w przypadku określonym w przepisie art. 71 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego, a więc gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę, w razie wykonania robót budowlanych bez uzyskania takiego pozwolenia, stosuje się przepis art. 71 a Prawa budowlanego, a nie stosuje się przepisu art. 51 ustawy. W uzasadnieniu podniesiono, że jeśli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie następuje w związku z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, wówczas do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu ma zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego. Jeżeli jednak zmiana sposobu użytkowania obiektu następuje w związku z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, wówczas samowolne wykonanie robót budowlanych podlega pod przepis art. 51 Prawa budowlanego. Świadczy o tym treść przepisu art. 71a cyt. ustawy, stanowiącym o zmianie sposobu użytkowania "bez wymaganego zgłoszenia". Tymczasem, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, nie dokonuje się zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki niewłaściwie więc wskazał na zastosowanie przepisu art. 71a Prawa budowlanego. Odrębną skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając w/w wyrokowi : - naruszenie przepisów postępowania, tj. art.133 § 1, art.141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na błędnym ustaleniu stanu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oraz przyjęciu, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, a nie samowolna przebudowa obiektu budowlanego przekraczająca zakres zgłoszenia; brak omówienia w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyżej wskazane błędne ustalenie Sądu miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem stanowiło podstawę przyjęcia, iż organ administracyjny nieprawidłowo prowadził postępowanie w sprawie samowolnie dokonanej przebudowy. Natomiast wadliwe uzasadnienie rodzi wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego; - naruszenie prawa materialnego tj.: a) art.71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. nr 93 poz. 888) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, gdyż zamiar zmiany poprzedzony został zgłoszeniem, b) art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do uznania, iż "przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót (z art. 30) i zmiany sposobu użytkowania (z art.71)". Interpretacja taka jest błędna, bowiem zgodnie z treścią art.71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku, gdy ze zmianą sposobu użytkowania związane jest wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, procedury ulegają połączeniu - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się wówczas odpowiednio art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w przypadku nie uwzględnienia zarzutu naruszenie przepisów postępowania – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż Sąd przyjął jednoznacznie, że doszło do samowolnej zmiany sposoby użytkowania lokalu - bez przeprowadza w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Z treści uzasadnienia nie wynika, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania. Ustalenia Sądu dokonane w sprawie odbiegają od dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych, a ponadto są dowolne. Organ podniósł dalej, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisu art.71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują łączenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Interpretacji takiej przeczy zarówno treść przepisu jak i jego wykładnia dokonywana w literaturze (komentarz do art.71 ustawy z dnia 7 lipca 2004r. Prawo budowlane, R.Dziwiński, P.Ziemski. Dom wydawniczy ABC, 2006,wyd.II). Jednocześnie podkreślił, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania ma miejsce wówczas, jeżeli nastąpiła bez stosownego zgłoszenia (art.71 ust. l pkt2, ust.2, ust.4, ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Przyjęcie przez WSA, iż sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie stanowi niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa. Inwestorzy, bowiem dokonali zgłoszenia a rolą organów administracji publicznej była odpowiednia reakcja. W sytuacji, gdyby organ powziął wątpliwości, co do treści zgłoszenia czy zamierzenia inwestorów to zgodnie z treścią art.30 ust.2 Prawa budowlanego mógł żądać stosownego uzupełnienia wniosku. Wiążąca dla organu administracyjnego była niewątpliwie treść dokonanego przez strony zgłoszenia, nie zaś jego nazwa. Z zapisów dokonanych przez osoby dokonujące zgłoszenia wynikało, że w B. [...] będą wykonywane roboty remontowe polegające na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych. Zatem niewątpliwie B. i Z. D. wskazali, że zamierzają w lokalu usług handlowych prowadzić aptekę. Według autora skargi kasacyjnej wadliwa wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów wpłynęło na wydanie błędnego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca B. R. – L. wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Strony oparły złożone skargi kasacyjne na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa. Po stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania należało przystąpić do oceny podniesionych zarzutów. Dla przejrzystości rozważań omówiony zostanie w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze Z. D. i B. D., będących w sprawie inwestorami. Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki wskutek błędnej wykładni i zastosowania przepisów art. 71 ust. 6 pkt 1, art. 71a oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888 – zwanej dalej Prawo budowlane) niewłaściwie uznał, że w sprawie powinna być przeprowadzona procedura właściwa dla legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – według art. 71a Prawa budowlanego, zamiast legalizacji podjętej przez organy nadzoru w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Niewątpliwie w świetle stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki powstał problem z jego prawną klasyfikacją i wyborem właściwej procedury naprawczej dostosowanej do sytuacji, gdy właściciel (inwestor) dokonuje samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc wykonuje samowolnie roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i przystępuje do użytkowania tego obiektu w zmienionej funkcji. Z treści art. 71 Prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiekt wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) – uruchamia postępowanie administracyjne, które zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala właścicielowi na wnioskowaną zmianę lub wydaje decyzję zawierającą sprzeciw. Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to właściwy organ w myśl ust. 5 pkt 1 cyt. przepisu obligatoryjnie wniósłby sprzeciw. W konsekwencji trzeba przyjąć, że dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która w myśl przepisu art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca wiąże dalej idące konsekwencje prawne z planowanymi przez inwestora robotami budowlanymi niż z wynikającą z nich zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor nie dokonuje więc samego zgłoszenia przewidzianego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zobowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to wniosku powinien zarazem wskazać na okoliczność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ architektoniczno – budowlany po przeprowadzeniu właściwego postępowania orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, że procedura w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę umożliwia dokładniejsze i pełniejsze zbadanie planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, spełnienia warunków technicznych i zapewnienia bezpieczeństwa realizacji inwestycji. Nie bez znaczenia jest też to, że rozstrzyganie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się według przepisów rozdziału 4 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałych przypadkach legalna zmiana sposobu użytkowania obiektu odbywa się według regulacji rozdziału 6 Prawa budowlanego. Konsekwentnie więc, również procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora czy właściciela obiektu. Z tych względów należy dojść do wniosku, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że na taki kierunek interpretacji omawianych przepisów wskazują poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. wyroku NSA w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1111/01 i wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2004 r. IV SA 1233/03. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienne stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiło takie naruszenie prawa materialnego, które warunkowało uwzględnienie omówionej powyżej skargi kasacyjnej. Jednak o uchyleniu orzeczenia Sądu Wojewódzkiego zadecydowała również druga skarga kasacyjna, złożona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., trafnie podnosząca zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania. Mianowicie Sąd Wojewódzki dokonując subsumcji stanu faktycznego sprawy, przyjął jako bezsporne, że B. D. po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonała przebudowy lokalu określonego jako lokal sklepowy w celu zmiany sposobu jego użytkowania na aptekę, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie procedury naprawczej z art. 71a Prawa budowlanego. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organy administracji obu instancji ustalenia faktyczne były niewystarczające do oceny, zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki, że inwestorzy (właściciele) dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego oraz wykonali roboty budowlane stanowiące przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Rację ma autor skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wskazał wyczerpująco przesłanek, które zdecydowały o przyjętej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, w szczególności nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że dokonana przez właścicieli zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego, jest w istocie zmianą sposobu użytkowania w znaczeniu prawnym. Przeprowadzony zbyt pobieżnie przez Sąd wywód w tym zakresie sprowadzał się do powołania treści przepisu art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast obowiązkiem Sądu I instancji było wskazanie organom mającym ponownie rozpatrywać sprawę na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i wszechstronne wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które pozwolą na porównanie aktualnego stanu użytkowania obiektu z warunkami ustalonymi dla prowadzenia poprzedniej działalności handlowej, zgodnej z pierwotnym przeznaczeniem obiektu. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było wnikliwe ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, po dniu otrzymania pozwolenia na jego użytkowanie. Rzetelne wyjaśnienie tych okoliczności było konieczne do ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przy analizie stanu faktycznego sprawy trzeba mieć na względzie pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie, że art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy użycie określenia "w szczególności". Oznacza to niewątpliwie, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W orzecznictwie przyjmuje się, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Wymieniony wyżej przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, wymagał wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r. II OSK 1664/06, wyrok NSA z 27 września 2002 r. IV SA 2147/00, wyrok NSA z 15 października 1998 r. IV SA 1876/96, wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r. SA/Kr 337/96, wyrok NSA z 26 marca 1999 r. SA 532/97, wyrok WSA w Gliwicach z 19 października 2007 r. II SA/GL 402/07, wyrok WSA w Opolu z 27 września 2007 r. II SA/Op 288/07). Jako niezasadny należało natomiast uznać zarzut odnoszący się do oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie skutków prawnych dokonanego przez inwestorów pismem z dnia [...] zgłoszenia robót remontowych w przedmiotowym budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została przedstawiona przekonywująca argumentacja podważająca stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały, że zgłoszenie obejmowało określone roboty budowlane oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu, a zaniedbanie obowiązków przez organ administracji sprawiło, że bez zastrzeżeń, czy sprzeciwu inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu, co w konsekwencji wyłączało stwierdzenie samowoli w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wykonanie określonych robót, ale jego rzeczywistym zamiarem jest wykonanie robót budowlanych, zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, to wówczas może dojść do stwierdzenia samowoli budowlanej. Nie może bowiem instytucja zgłoszenia służyć do obejścia przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Aby zgłoszenie wywołało oczekiwane przez inwestora skutki prawne, to musi dotyczyć takiej inwestycji, której budowa wymaga zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Trzeba też przyjąć, że błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Zgłoszenie będzie bowiem wówczas skuteczne, gdy dotyczy obiektów lub robót budowlanych poddanych tej formie reglamentacji (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r. II OSK 108/04, wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2004 r. IV SA 1844/03, wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2006 r. II SA/Kr 2116/03). W okolicznościach konkretnej sprawy zaakceptowanie stanowiska organu sprowadzałoby się do tego, że nie tylko pewne zaniedbania organów administracji, ale przede wszystkim brak staranności, czy wręcz nadużycie prawa przez inwestora, skutkowałoby wyłączeniem jego odpowiedzialności za dokonaną samowolę budowlaną. Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót (art. 30) i zmiany sposobu użytkowania (art. 71). Właściwa interpretacja wymienionych przepisów wskazuje, że istotą tej regulacji nie jest łączenie tych różnych zgłoszeń, a jedynie w sytuacji, gdy dokonanie zmiany sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 6 pkt 2) to przepis odsyła do odpowiedniego zastosowania przepisów art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego, co jednak w żaden sposób nie zmienia procedury postępowania organu, który obowiązany jest do zastosowania przepisów art. 71 ust. 1-7 cyt. ustawy. Wobec powyższego należało uznać, że zarzuty sformułowane przez organ odwoławczy w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa są nieusprawiedliwione. Zasadność obu skarg kasacyjnych w pozostałym zakresie skutkowała ich uwzględnieniem. Marginalnie wskazać trzeba na potrzebę uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zagadnienia związanego z interpretacją i stosowaniem przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygania przez organy nadzoru obu instancji tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Mianowicie według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja wydana w omawianym trybie nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99, wyrok NSA z 18 czerwca 2001 r. II SA 1234/98, wyrok NSA z 16 stycznia 2001 r. II SA/Kr 1556/00, wyrok NSA z 21 maja 2002 r. IV SA 1926/06, wyrok NSA z 3 listopada 2005 r. II OSK 163/05). Ze względów wyżej przedstawionych należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ppsa.