VI SA/Wa 1285/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia biegłym sądowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. M. K. wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego [...] w [...] o ustanowienie go biegłym sądowym w zakresie podatków przy Sądzie Okręgowym [...] w [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. uzupełnił powyższy wniosek i wnosił o ustanowienie go biegłym sądowym także w zakresie księgowości i ekonomiki przedsiębiorstw, ksiąg handlowych, ewidencji podatkowych i ubezpieczeń społecznych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. - Prezes Sądu Okręgowego [...] w [...] na podstawie § 1 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133) odmówił ustanowienia M. K. biegłym sądowym, gdyż w jego ocenie nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków biegłego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w aktach osobowych M. K., będącego biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w [...], znajduje się skarga sędziego Sądu Okręgowego dotycząca kilkumiesięcznych opóźnień w sporządzaniu opinii przez biegłego M. K. Powyższy fakt - w ocenie Prezesa - podważa zaufanie do M. K. jako biegłego sądowego i nie daje gwarancji, iż będzie on należycie wykonywał obowiązki biegłego. Od powyższej decyzji M. K. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Odwołujący się podał, że skarżona decyzja została oparta na dowodach sprzecznych z prawem, niekompletnych, co do których odwołujący się nie miał możliwości wypowiedzi. M. K. wskazał, iż skarga stanowiąca podstawę odmowy ustanowienia go biegłym sądowym do chwili obecnej nie została rozpoznana, a zatem uległa ona przedawnieniu. W ocenie odwołującego się skarga dotyczyła nieterminowości, a nie zarzutu nierzetelności. Nie została ona zakończona w przepisanym terminie i nie został rozpatrzony całokształt zgłoszonych dowodów, zaś odwołujący się nie miał możliwości wypowiedzenia się w zakresie ustaleń stanu faktycznego, a zatem skarga ta nie jest dowodem. Odwołujący skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 k.p.a., poprzez niezebranie całości dowodów i wadliwe ustalenie stanu faktycznego. W jego ocenie od rozpoznawania jego wniosku winien być wyłączony z urzędu Wiceprezes Sądu Okręgowego Z. S., albowiem to on w 2003 r. rozpatrywał skargę na odwołującego się. Nadto M. K. zarzucił skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "rękojmia należytego wykonywania" polegającą na przyjęciu, że pojęcie to obejmuje "gwarancję" należytego wykonywania obowiązków biegłego. Jego zdaniem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do opóźnień w sporządzaniu opinii, albowiem Sąd przedłużał terminy do jej złożenia, a nadto nigdy nie został skazany na grzywnę za nieusprawiedliwione opóźnienia. W obszernym uzasadnieniu odwołania M. K. omówił każdą ze spraw, na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji, wskazując okoliczności, które doprowadziły do złożenia opinii po terminie. Do odwołania zostało dołączone szereg dokumentów, w tym wyjaśnienia biegłego w związku ze złożoną skargą. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż budzi jego wątpliwości możliwość ustanowienia biegłym przy więcej niż jednym sądzie okręgowym, aczkolwiek przepisy prawa takiej możliwości nie wykluczają. W ocenie Ministra dokonanie wpisu w więcej niż jednym okręgu może wpłynąć na sposób i jakość wykonywanej przez biegłych pracy, a nadto może to utrudniać nadzór nad biegłym. Biegły nie może odmówić wykonania należących do jego obowiązków czynności, zaś wielość zleconych opinii mogłaby spowodować opóźnienia w ich przygotowaniu, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do zwolnienia biegłego z funkcji. Mogłoby też dojść do przewlekłości postępowań. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ uznał, iż Prezes Sądu Okręgowego w [...] słusznie przyjął, że stwierdzone nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków przez M. K. stanowią przeszkodę do ustanowienia go biegłym w okręgu kolejnego sądu. Ze swoich obowiązków biegły nie wywiązywał się w sposób nienaganny, o czym świadczą przywołane w zaskarżonej decyzji fakty. Zwiększenie obowiązków mogłoby wpłynąć negatywnie na wykonywanie funkcji biegłego w okręgu Sądu Okręgowego [...] w [...]. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. (zwany dalej skarżącym) wnosił o uchylenie w całości skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Skarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji: - art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 poprzez naruszenie zakazu pozyskiwania innych niż niezbędne informacji i naruszenie prawa do żądania sprostowania lub usunięcia informacji niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 22 poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i ograniczenie prawa do wolności działalności gospodarczej. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury mające istotny wpływ na wydanie decyzji tj. naruszenie: - art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 78 k.p.a., 80 k.p.a., 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu i w konsekwencji brak pełnego uzasadnienia decyzji, pomijającego m.in. przyczyny nierozpatrzenia zgłoszonych dowodów, - art. 10 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, - art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zgłoszonego żądania wyłączenia organu. Skarżący w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię pojęcia "należyte wykonywanie" według § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych poprzez przyjęcie, że pojęcie obejmuje terminowe wykonywanie. Zarzucił także niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez przyjęcie, że nieterminowe wykonanie albo nienależyte wykonanie może być stwierdzone i uzasadnione zarzutem przedawnionym albo zarzutem nierozpoznanym w związku z dowodem na wyznaczenie nowego terminu sporządzenia opinii. W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że w całej swej dotychczasowej działalności jako biegły sądowy nie został skazany na grzywnę za nieusprawiedliwione opóźnienie złożenia opinii, zaś w sprawach wskazanych w decyzji na przedłużenie wszystkich terminów wyraził zgodę Sędzia. Podkreślił, że Prezes Sądu Okręgowego [...] wydał decyzję na podstawie nieustalonych do końca faktów oraz na podstawie niepełnego (niezakończonego) postępowania, a Minister Sprawiedliwości bez ponownego przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego utrzymał odmowną decyzję w mocy. Podał również, że poprzez uniemożliwienie czynnego udziału nie mógł zgłosić wniosku o wyłączenie organu podejmującego decyzję w I instancji. Odnośnie wątpliwości organu co do możliwości ustanowienia biegłym przy więcej niż jednym sądzie okręgowym skarżący wskazał, że pogląd ten nie wynika ze źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji. Poinformował jednocześnie, że przed złożeniem wniosku o ustanowienie biegłym, do czego zainspirowało go pismo pełnomocnika Ministra Sprawiedliwości, był już biegłym w innych sądach. Zauważył także, że nowo tworzony sąd okręgowy swoją właściwością obejmuje część Sądu Okręgowego w [...], przy którym skarżący jest ustanowiony biegłym. W ocenie biegłego ma on prawo zatrudniać do badań i sporządzania obliczeń personel biurowo-księgowy i w ten sposób wykonując funkcję biegłego zarobkować na życie, albowiem pogląd przeciwny stanowiłby ograniczenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podał co należy rozumieć pod pojęciem rękojmi. W ocenie organu uregulowania dotyczące instytucji biegłego sądowego jednoznacznie wskazują, że pełnienie funkcji biegłego sądowego nie jest wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem Ministra w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zaś organ I instancji zbadał wszystkie okoliczności sprawy. Wydłużenie terminów w sporządzaniu opinii we wskazanych w decyzji sprawach, jak wynika z dołączonych przez skarżącego dokumentów, spowodowane było także ilością spraw w jakich wydawał ekspertyzy i związaną z tym kolizję terminów sądowych. Nadto Minister Sprawiedliwości wskazał, że odmowa ustanowienia skarżącego biegłym nie miała charakteru dowolnego i nastąpiła bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, zaś dodatkowemu ustanowieniu skarżącego biegłym sądowym przy kolejnym sądzie okręgowym stoi na przeszkodzie interes społeczny. W piśmie z dnia [...] września 2006 r. skarżący w całości podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze, akcentując naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym głównie postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) stanowi kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Badając sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd, co wynika jednoznacznie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, został wyposażony w funkcje kontrolne i w granicach swej właściwości bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji. Możliwość dokonania takiej oceny warunkowana jest spełnieniem przez decyzję wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Tylko taki sposób wskazania motywów rozstrzygnięcia umożliwia Sądom kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego wyniku w postaci decyzji. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Odnosi się to zarówno do rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej. Nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Stan faktyczny organ II instancji ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie spraw i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zrealizował powyższych zasad i nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest kwestionowane, że organy orzekające w niniejszej sprawie były uprawnione do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego, a w szczególności przesłanek o charakterze ocennym. Nie zwalnia to jednak, zwłaszcza organu odwoławczego, z konieczności szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i z zawartości akt administracyjnych można wnosić, że opiera się ono jedynie o notatkę urzędową, zawierającą informację o opóźnieniach w sporządzaniu opinii w 5 sprawach. Opóźnienia te podważają - w ocenie Prezesa Sądu Okręgowego dla [...] - zaufanie do skarżącego jako biegłego sądowego, który nie daje gwarancji, że będzie należycie wykonywał obowiązki biegłego sądowego. Nie daje on zatem rękojmi należytego wykonywania obowiązków. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego, które ostatecznie doprowadziły do ustalenia błędnego stanu faktycznego. Przedstawił szczegółową analizę tych spraw sądowych, o których mowa w decyzji organu I instancji, wywodząc, że nie doszło do nieusprawiedliwionych opóźnień w sporządzaniu opinii, a zatem wniosek, że swoje dotychczasowe obowiązki wykonywał nienależycie jest nieuprawniony. Do odwołania na poparcie swych twierdzeń dołączył szereg dokumentów, zwracając jednocześnie uwagę, że organ I instancji uniemożliwił mu możliwość wypowiedzi, co do dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wskazał również na naruszenie prawdy obiektywnej, poprzez fakt, iż osoba wydająca decyzję w I instancji prowadziła również postępowanie wyjaśniające rozpatrując skargę na skarżącego związaną z opóźnieniami w sporządzaniu opinii. Organ odwoławczy do powyższych zarzutów nie odniósł się, nie uzasadniając swojego stanowiska w zakresie pominięcia dowodów i twierdzeń powołanych przez skarżącego. Powtórzył w zasadzie racje zaprezentowane w decyzji I instancji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ rozszerzył swoją argumentację, co jednak nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie ustali stan faktyczny sprawy uwzględniając okoliczności i dowody wskazane przez skarżącego i podda go ocenie przy uwzględnieniu, że na wizerunek biegłego jako osoby zaufania publicznego, który winien cieszyć się zaufaniem Sądu składa się łącznie wiele cech charakteru m.in. sumienność, bezstronność, prawość charakteru, a następnie swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości rozstrzygając w przedmiotowej sprawie winien badać jedynie przesłanki wskazane w § 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych, albowiem rozszerzanie ich katalogu w decyzji organu jest niedopuszczalne. Dotyczy to stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, a odnoszącego się do możliwości ustanowienia biegłym sądowym przy więcej niż jednym sądzie okręgowym. Zakaz taki nie wynika z przepisów prawa i jest dość powszechne, zwłaszcza w mniejszych ośrodkach, że biegli pełnią swoje funkcje w okręgach kilku sądów okręgowych. Odnośnie nałożenia większej ilości obowiązków, zwrócić należy uwagę, że Sąd Okręgowy dla [...] powstał z podziału Sądu Okręgowego w [...] i zakres jego właściwości mieści się w zakresie właściwości Sądu Okręgowego, przy którym skarżący dotychczas był ustanowiony biegłym. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisów Konstytucji, to w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Organ I instancji przed wydaniem decyzji uzyskał zgodę skarżącego na udostępnienie i przetwarzanie jego akt osobowych znajdujących się w Sądzie Okręgowym w [...], w związku z czym w toku prowadzonego postępowania mógł wykorzystać znajdujące się w nich informacje. Odrębną kwestią jest natomiast czy postępowanie wyjaśniające, jakie toczyło się w 2003 r. w związku ze skargą na nieterminowe wykonanie opinii, zakończyło się i w jakiej formie. Sąd nie jest uprawniony do oceny tego postępowania, natomiast organ winien odnieść się do argumentów podnoszonych przez biegłego w związku z tym postępowaniem. Organy nie naruszyły również zasady równości wobec prawa poprzez ograniczenie prawa do wolności działalności gospodarczej. Biegły jest organem pomocniczym Sądu, przed objęciem funkcji składa wobec prezesa przyrzeczenie i pełnienia funkcji biegłego nie można sprowadzić do prowadzenia działalności gospodarczej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł w trybie art. 200 p.p.s.a.