II GSK 51/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/06 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę na skutek skargi L. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 7 maja 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 7 maja 2006 r. Kierownik Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia 20 marca 2006 r. odmawiającą L. G. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przyznania płatności dla gospodarstw niskotowarowych jest prowadzenie działalności w gospodarstwie, w tym na gruntach dzierżawionych przez okres co najmniej trzech lat przed dniem złożenia wniosku, wobec czego do obliczenia wielkości ekonomicznej można uwzględnić tylko grunty dzierżawione przez okres minimum 3 lat. Tymczasem wnioskodawczyni dołączyła do wniosku umowy dzierżawy oraz użyczenia zawarte w dniu 1 sierpnia 2003 r. oraz w dniu 29 września 2004 r., a ponieważ wniosek o przyznanie płatności wpłynął w dniu 7 marca 2005 r., to w ocenie organu nie można było uznać, iż warunek o trzyletnim okresie dzierżawy został przed dniem złożenia wniosku spełniony. Wyłączenie gruntów dzierżawionych i użyczonych przy obliczaniu żywotności ekonomicznej spowodowało, że gospodarstwo wnioskodawczyni nie osiągnęło wymaganego progu 2 ESU, a to oznacza, że nie zostały spełnione warunki do przyznania płatności z tytułu gospodarstw niskotowarowych określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870), zwanego dalej rozporządzeniem. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż kontrolowane rozstrzygnięcia naruszają zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Zdaniem składu orzekającego § 3 ust. 1 rozporządzenia zawiera zamknięty katalog warunków jakie musi spełnić producent rolny występujący z wnioskiem o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wprowadzony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia warunek odnosi się wyłącznie do wykazania się przez producenta rolnego co najmniej trzyletnim okresem prowadzenia działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Warunek ten należy rozumieć jako wymóg wykazania się przez producenta rolnego posiadaniem kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym normodawca postanowił, iż kwalifikacjami tymi może wykazać się producent rolny, który co najmniej przez okres trzech lat prowadził działalność rolniczą w zakresie określonym w tym przepisie. Kolejnym warunkiem przyznania płatności jest wykazanie przez producenta rolnego, iż w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, a więc działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. W ocenie Sądu, z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, jak to uczyniły organy obu instancji, że producent rolny ma się wykazać nie tylko prowadzeniem działalności rolniczej, o której mowa w pkt 2, ale również wykazać, że działalność tę prowadził przez okres trzech lat i to nie tylko na gruntach stanowiących własność jego, jego małżonka lub ich współwłasności, ale również na gruntach dzierżawionych czy też użyczonych. Sąd podkreślił nadto, że w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia normodawca nie użył sformułowania "co najmniej trzy lata", którym posłużył się w pkt 2 ust. 1 § 3 rozporządzenia, a użyte w tym przepisie wyrażenie "o jakiej mowa w pkt 2" wyraźnie odnosi się do działalności gospodarczej, której zakres został określony w pkt 2. Natomiast w zakresie naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji uznał, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Uchylając decyzje obu instancji, u podstaw orzeczenia Sąd przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, iż przy ustalaniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego dla potrzeb uznania go za gospodarstwo niskotowarowe w rozumieniu rozporządzenia uwzględnia się grunty będące przedmiotem dzierżawy czy też użyczenia niezależnie od czasokresu trwania tych umów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. G. domagała się jej oddalenia, podnosząc, że strona skarżąca nie wskazała podstawy prawnej wyłączenia gruntów dzierżawionych poniżej trzech lat z podstawy wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w niej przepisów. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza między innymi to, że strona skarżąca zgadza się z tym, że w toku postępowania przed właściwymi organami doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta uwaga jest o tyle istotna, że kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji wydany nie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ale także w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisu, o której stanowi powołany u podstaw skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Strona skarżąca uważa, że Sąd I instancji niewłaściwie odczytał treść normy prawnej wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). W myśl § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadził przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodkowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego oraz chowu i hodowli ryb. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. WE L 220 z 17.08.1985 z późn. zm.). Z zacytowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów Sąd I instancji dokonał wykładni § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia. Uznał, iż w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia prawodawca wprowadził wymóg wykazania się przez producenta rolnego posiadaniem kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, postanawiając, że kwalifikacjami tymi może wykazać się producent rolny, który co najmniej przez okres 3 lat prowadził działalność rolniczą w zakresie określonym w tym przepisie. Natomiast dokonując wykładni literalnej § 3 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia, Sąd I instancji przyjął, że przepis ten wprowadza wymóg wykazania przez producenta rolnego, że na wszystkich gruntach wykazanych we wniosku, które w dniu jego złożenia wchodziły w skład gospodarstwa rolnego prowadził działalność rolniczą, o jakiej mowa w pkt 2. Odczytując treść normy prawnej zawartej w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia, Sąd I instancji uznał, iż z literalnego brzmienia przepisu nie można wyprowadzić wniosku, iż producent ma się wykazać nie tylko prowadzeniem działalności rolniczej, ale także wykazać, że działalność tę prowadził przez okres trzech lat. Istotnym jest także to, że omawiając warunek przyznania płatności, określony w § 3 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia, Sąd I instancji wskazał, iż chodzi o działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji nie dokonał wykładni § 3 ust. 1 pkt 3b rozporządzenia, ani też nie przyjął odczytując treść § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia, że przy ustaleniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego dla potrzeb uznania go za gospodarstwo niskotowarowe uwzględnia się grunty będące przedmiotem dzierżawy czy też użyczenia niezależnie od czasokresu trwania tych umów. W tym stanie rzeczy tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.