II OSK 317/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] w przedmiocie "negatywnego uzgodnienia" lokalizacji inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego (młyn) na cele mieszkalne oraz budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], [...] położonej w miejscowości B. na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy podyktowana była obowiązującym na obszarze [...] Parku Krajobrazowego zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody M. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Planowana inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie linii brzegowej rzeki R., w pasie terenu od 40 do 100 m, a zatem - w opinii Ministra Środowiska - nie jest spełniony warunek wynikający z powyższego zakazu. Sąd zauważył, że regulacja § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wprawdzie § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowi wyjątek od opisanego zakazu, polegający na tym, że zakaz nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia (tj. w dniu [...]) planów zagospodarowania przestrzennego, to jednak zdaniem Sądu trafnie przyjął organ odwoławczy, że wyjątek ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem w przypadku Gminy Z. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi, że realizację spornej inwestycji umożliwiają ustalenia uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd pierwszej instancji podniósł, że studium jest dokumentem wiążącym dla gminy, ale wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie stanowi ono aktu prawa miejscowego i nie może być podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższego wyroku Spółka "[...]" złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W wyniku błędnej wykładni powyższych przepisów, w ocenie skarżącej Spółki, Sąd wadliwie przyjął, że negatywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy było zasadne w sytuacji, gdy pozytywne uzgodnienie tej decyzji pozostawało w zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiącymi, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest przeznaczona na tereny inwestycyjne. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a uchwalony plan musi być zgodny z ustaleniami studium, to działania skarżącej Spółki były poparte przepisami prawa. Planowana inwestycja nie narusza żadnego z przepisów § 2 rozporządzenia Wojewody M. z dnia [...], a zatem jest zgodna z przewidzianymi w tym rozporządzeniu celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji brak było podstaw, w świetle regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleń Studium do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew jej twierdzeniom Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) i zastosował w sprawie przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 tej ustawy to nie można z brzmienia tego przepisu wyprowadzać wniosku - jak czyni to strona skarżąca - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące akt polityki przestrzennej gminy, niebędące aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ww. ustawy), może stanowić materialnoprawną podstawę podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. To zaś oznacza, że również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odnieść zmierzonego skutku. Za chybiony uznać też należy ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 ww. ustawy, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy, niezależnie od tego, iż winna łącznie spełniać warunki, o których mowa w pkt 1-4 tego artykułu, to jeszcze winna być zgodna z przepisami odrębnymi, a za takie uznać należy w niniejszej sprawie przepisy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody M. z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]) zabraniające budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych, a w takim to pasie miałaby nastąpić rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego oraz budowa zespołu nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Co prawda, jak zasadnie podniósł to Sąd pierwszej instancji, zakaz ten nie obowiązuje w sytuacji gdy inaczej stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia Wojewody M., ale sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku, jako że na przedmiotowym obszarze nie ma planu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).