II FSK 624/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak (sprawozdawca), Sędziowie NSA: Jacek Brolik, Zbigniew Kmieciak, Protokolant Karolina Latarska, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2041/06 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2041/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 kwietnia 2006 r. w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1970/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu jej wydania przez niewłaściwy organ. Sąd uznał, że na podstawie art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) w związku z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i wydania decyzji w drugiej instancji był Minister Polityki Społecznej. Mając powyższe na uwadze Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po zakończeniu postępowania sądowego i zwrocie akt, przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia 20 marca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej - działając w oparciu o art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - przekazał Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy wydane wcześniej rozstrzygnięcie. Minister Pracy i Polityki Społecznej, powołując się na art. 6, art. 19, art. 181 i art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił, że kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie ma art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, którego treść uległa zmianie z dniem 24 sierpnia 2005 r. Zgodnie z nowym jego brzmieniem, stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem Minister Pracy i Polityki Społecznej nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. W skardze do sądu administracyjnego J. K. zarzucił naruszenie art. 8 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, że art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozbawia obywatela prawa odwołania się do drugiej instancji. W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. K. podkreślił, że Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo przekazał wniosek skarżącego do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na nowelizację przepisów określających kompetencję organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (por. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 150, poz. 1248 ze zm.). Sąd argumentował, że rozpoznanie wniosku strony przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w stanie prawnym obowiązującym w dniu 20 marca 2006 r. byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 24 sierpnia 2005 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw) organem właściwym w tego typu sprawach stał się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skład orzekający zwrócił jednocześnie uwagę, że pogląd wyrażony w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1970/05 nie jest wiążący, bowiem ze względu na zmianę stanu prawnego stracił on aktualność. W końcowej części rozważań Sąd wyjaśnił, że dokonywanie oceny zarzutów podnoszonych w skardze nie jest możliwe. Działanie takie stanowiłoby wyjście poza granice niniejszej sprawy, dotyczącej właściwości organu do rozpoznania wniosku J. K. W skardze kasacyjnej J. K. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 kwietnia 2006 r. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 78 w związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie tych artykułów w wyroku, 2/ naruszenie prawa materialnego - art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez zastosowanie w wyroku tego przepisu, 3/ uchybienie przepisom postępowania (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wyrok przez pominięcie w rozważaniach przepisów Konstytucji a ograniczenie się tylko do interpretacji art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd, pomijając przepisy konstytucyjne, nie rozpoznał skargi w całości. Wskazując na art. 8 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skarżący wywodził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi konflikt między ustawą zasadniczą a aktem niższego rzędu. Autor skargi kasacyjnej argumentował ponadto, że treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie uległa zmianie od 30 listopada 2005 r. (data wydania wyroku o sygn. akt III SA/Wa 1970/05) do dnia 3 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Prawidłowa konstrukcja zarzutów kasacyjnych, jak również spełnienie innych wymagań stawianych przedmiotowemu środkowi zaskarżenia, określonych w art. 175 i 176 powołanej ustawy, daje stronie gwarancję rozpatrzenia jej racji i dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia we wskazanym przez nią zakresie. Skarga kasacyjna wyznacza bowiem granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jeżeli zatem skarżący wskaże konkretne przepisy prawa materialnego lub prawa procesowego, które - jego zdaniem - zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy nie doszło w danym przypadku do uchybienia innym przepisom. Niedopuszczalne jest również samodzielne precyzowanie, uściślanie lub korygowanie przez Sąd zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, publ. Monitor Prawniczy 2004/9/392, wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04, niepubl.). W skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej wskazano na naruszenie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy norm konstytucyjnych (art. 8 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ustosunkowując się do pierwszego z wymienionych zarzutów na wstępie zauważyć należy, że autor środka odwoławczego błędnie kwalifikuje art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jako przepis prawa materialnego. Wskazana regulacja prawna stanowi przykład normy o charakterze procesowym. Precyzuje ona bowiem środek zaskarżenia przysługujący od określonych w tym przepisie decyzji, w tym decyzji wydawanych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że konstrukcja rozpatrywanego zarzutu nie odpowiada wymogom przewidzianym przez przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił na czym - jego zdaniem - polegały uchybienia w zakresie przytoczonej regulacji prawnej. Tymczasem stosownie do art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem strony kwestionującej rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest uzasadnienie sformułowanych podstaw kasacyjnych. Skuteczne podniesienie zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób doszło do naruszenia wymienionego przez stronę przepisu procesowego, a ponadto wykazania istotnego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. W świetle przedstawionych uwag za niewystarczające i niejasne należy uznać stwierdzenia skarżącego, że treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zmieniła się od dnia 30 listopada 2005 r. do dnia 3 listopada 2006 r., a zatem powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na zmianę brzmienia komentowanego przepisu było bezprzedmiotowe. Brak uzasadnienia omawianego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego merytorycznej oceny. Sąd kasacyjny nie może bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie doszukiwać się wyjaśnień i argumentacji dla zarzucanych naruszeń prawa. Nie zasługują również na uwzględnienie twierdzenia skarżącego dotyczące naruszenia przepisów ustawy zasadniczej (art. 8 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że analizowanie treści art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych na tle norm konstytucyjnych wykraczałoby poza ramy rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie sąd - stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże jest uprawniony do rozstrzygania wyłącznie w granicach danej sprawy, które wyznacza kontrolowany akt (lub inna forma działalności) administracji publicznej. Za niedopuszczalne należałoby zatem uznać dokonywanie w niniejszej sprawie oceny trafności rozwiązań prawnych dotyczących środków zaskarżenia przysługujących od decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Rozważanie wspomnianego zagadnienia w ramach sprawy, w której przedmiotem skargi jest przekazanie wniosku strony zgodnie z właściwością byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie zauważyć należy, że wywody prezentowane w skardze kasacyjnej prowadzą do wniosku, iż skarżący domaga się w istocie stwierdzenia niekonstytucyjności art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Formułowanie takich żądań pod adresem sądów administracyjnych nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż sądy te nie są władne przesądzać tego typu kwestii. Orzekanie o niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej należy bowiem do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.