II OSK 547/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 533/05 w sprawie ze skargi E. N., M. N., M. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym i umarzającej postępowanie organu I instancji oddala skargę kasacyjną. II OSK 547/07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wniesioną przez E. N., M. N. i M. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2005 r., którą to decyzją uchylono decyzję odmawiającą uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, z uwagi na to, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej i umorzono postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz B. i M. C. oraz J. i T. Z. pozwolenie na budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] we W. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. E. N., M. N. i M. N. złożyli do Prezydenta W. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] grudnia 2000 r., wskazując w uzasadnieniu wniosku, że jako strony postępowania (współwłaściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja) nie uczestniczyli w tym postępowaniu, jak też nie doręczono im tej decyzji. Jednocześnie skarżący wskazali, że o decyzji dowiedzieli się i zapoznali się z jej treścią w dniu [...] stycznia 2005 roku przeglądając akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wyżej opisaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził, że ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na rzecz B. i M. C. oraz J. i T. Z., pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] (działka nr [...], obręb [...]) we W., wydana została z naruszeniem prawa, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, lecz odmówił uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. z uwagi na to, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody D. złożyli E. N., M. N. i M. N. Organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie w złożonym wniosku strony poinformowały, że o decyzji dowiedziały się w dniu [...] stycznia 2005 r. uzyskując wgląd do akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., jednakowoż analiza akt wykazała, że strony o omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziały się faktycznie z postanowienia Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Prezydentowi W. do załatwienia zgodnie z właściwością wniosku E., M. i M. N. z dnia [...] czerwca 2004 r. o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2000 r. zostało stronom doręczone w dniu 4 sierpnia 2004 r. co oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania mógł być złożony najpóźniej do 4 września 2004 r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego strony nie dochowały określonego w art. 148 § 2 k.p.a terminu jednomiesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego od daty, w której dowiedziały się o decyzji. Wobec powyższego organ pierwszej instancji powinien był odmówić wznowienia postępowania w sprawie. Zatem postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. E. N., M. N. i M. N. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji skarżący zarzucili obrazę przepisów art. 148 § 2 kpa art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że dowiedzieli się oni o decyzji o pozwoleniu na budowę z treści postanowienia Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2004 r., podczas gdy w rzeczywistości zawarta w powołanym postanowieniu wzmianka o tej decyzji nie zawierała niezbędnych danych o jej treści. Ponadto skarżący stwierdzili, iż decyzja z dnia [...] XII 2000 r. o pozwoleniu na budowę domu wielorodzinnego miała treść blankietową, nie odpowiadała warunkom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego i nie określała rozmiaru domu i zgodności z warunkami zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek E., M. i M. N. z dnia [...] lutego 2005r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie wydania przez Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nr [...] we W. na działce nr [...] obręb [...]. Jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W podaniu z dnia [...] lutego 2005r. o wszczęcie postępowania wznowieniowego skarżący wskazali, że informację o wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. powzięli oraz zapoznali się z jej treścią, dopiero w dniu [...] stycznia 2005 r. poprzez wgląd do akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż postanowienie Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. doręczone zostało skarżącym wprawdzie w dniu 10 sierpnia 2004r., a nie jak organ odwoławczy przyjął w dniu 4 sierpnia 2004r. (jest to bowiem data nadania przesyłki), nie ma to jednak wpływu na ocenę w kwestii terminu do złożenia wniosku z dnia [...] lutego 2005r. o wznowienie postępowania. W tej sytuacji nie może się, zdaniem Sądu, ostać stanowisko skarżących, że nie uchybili terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla spornej inwestycji, przy czym istotnym jest, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego skarżący oparli na przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazując na treść art. 148 § 2 kpa, Sąd stwierdził, że nie można zakwestionować ustalenia Wojewody D., co do tego, iż podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skoro podanie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego złożenia, to również prawidłowo organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w drodze wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] marca 2005 r. o wznowieniu postępowania i wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszej sprawie stwierdził też, iż podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6.10.2000r. (LEX nr 54136) wskazujące, że jeżeli w toku wznowionego postępowania okaże się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu, to orzekając w postępowaniu instancyjnym organ władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z wyżej podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. N. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 148 § 2 k.p.a. i w następstwie tego niesłuszne ustalenie, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę domu wielorodzinnego przy ul. [...] we W. na działce Nr [...] po upływie miesięcznego terminu (w dniu 15 lutego 2005r.), gdyż o wydanej decyzji został powiadomiony w dniu 10 sierpnia 2004 r. postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] VIII 2004r. o przekazaniu Prezydentowi W. wg właściwości wcześniejszego wniosku skarżącego się o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wymienionej działki Nr [...], a w rzeczywistości zawarta w tym postanowieniu informacja o pozwoleniu na budowę nie odpowiadała wymogom przepisu art. 9 kpa, gdyż nie zawierała danych co do rodzaju i wielkości budowy domu wielorodzinnego oraz niezbędnego pouczenia prawnego, że powyższa informacja rodzi skutki prawne w dalszym toku postępowania administracyjnego, wobec czego nie doszło do przekazania skarżącemu właściwej informacji i rozpoczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 148 § 2 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej E. N. stwierdził, iż skoro organ Urzędu Wojewódzkiego podjął się udzielenia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to winien to uczynić w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 9 kpa, a zatem podać pełną informację o stanie faktycznym i w niezbędnym zakresie/stanie prawnym. Tymczasem postanowienie nie zawiera pełnych danych faktycznych, gdyż nie informuje o pozwoleniu na budowę domu 3 kondygnacyjnego z 15 mieszkaniami wieloizbowymi. Postanowienie to nie zawiera również niezbędnych informacji prawnych, a przede wszystkim zawiadomienia, że udzielona informacja o wydaniu pozwolenia na budowę może w dalszym postępowaniu administracyjnym rodzić skutki prawne. Nierozważenie przez Sąd tych okoliczności doprowadziło do niesłusznego uznania, że skarżący posiadał niezbędną informację faktyczną i prawną o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę po otrzymaniu omawianego postanowienia Wojewody D. Jak dalej wskazuje strona skarżąca, Sąd odstąpił od badania podniesionych w skardze zarzutów dotyczących licznych uchybień w postępowaniach administracyjnych organów administracyjnych, które mogły zaważyć na ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody D., skupiając się wyłącznie na naruszeniu przez skarżącego terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Skarżący podniósł też, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jako niezgodna z planem przestrzennego zagospodarowania i warunków zabudowy działki wydana została z naruszeniem przepisu art. 35 Prawa budowlanego. Budowę domu rozpoczęto, bowiem jesienią 2004 r., a zatem z naruszeniem przepisu art. 37 Prawa budowlanego, po upływie 2 lat od wydania pozwolenia na budowę, oraz z naruszeniem przepisów art. 41 i 45 Prawa budowlanego, gdyż bez zgłoszenia budowy oraz założenia dziennika budowy i ich rejestracji. Decyzja z dnia [...] maja 2005 r. uznająca, że inwestorzy prowadzili budowę z zachowaniem terminu 2 letniego podjęta została z naruszeniem przepisów art. 77, 78 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Nadto autor wniesionej kasacji stwierdził, iż niektóre z przedstawionych przez inwestorów dokumentów zostały przez [...] Urząd Skarbowy we W. zakwestionowane jako sfałszowane, co doprowadziło do postępowania karnego zakończonego nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] Sądu Rejonowego W.-Ś. Nr [...], skazującym na sfałszowanie dokumentów. W odpowiedzi na powyższą kasację T. Z. i J. Z. wnieśli o jej odrzucenie, bowiem zarzuty wnoszącego kasację są czystą polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu. Uczestnicy postępowania stwierdzili, iż w uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżący pisze nieprawdę, a E. N. będąc prokuratorem w stanie spoczynku winien wiedzieć, że nie ma żadnego wyroku wobec uczestników. Kolejną odpowiedź na skargę kasacyjną złożył B. C. wnosząc również o odrzucenie skargi kasacyjnej, bowiem zdaniem autora odpowiedzi w świetle sprawy i wszystkich jej dotyczących wydanych decyzji administracyjnych zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Oceniając trafność zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. i art. 148 § 2 k.p.a. stwierdzić trzeba, iż nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu pierwszej instancji dotyczące uchybienia przez skarżących terminu co do wniesienia podania o wznowienie postępowania znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych prawnych kontrargumentów podważających je. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią § 1 art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wyżej wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Cytowany przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a. czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Taki też pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. (akt II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/133, Wokanda 2006/7-8/72), a skład orzekający w niniejszej sprawy stanowisko to podziela. Prawidłowo w tej sytuacji przyjął Sąd pierwszej instancji, że z postanowienia Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2004r. skarżący dowiedział się o decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej, na rzecz B. i M. C. oraz J. i T. Z., pozwolenie na budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. i z dniem doręczenia (10 sierpnia 2004 r.) tegoż postanowienia, rozpoczął się bieg terminu (jednego miesiąca) do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną przez stronę skarżącą. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Nie jest zasadny również stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269). W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Takiej właśnie kontroli, w oparciu o kryterium legalności, dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny. W końcu stwierdzić też trzeba, że podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu wniesionej kasacji okoliczności nie dotyczące przedmiotu decyzji przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej, pozostające poza zakresem zarzutów samej kasacji, nie mogą być też przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.