II SAB/Wa 119/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B.K. na bezczynność Prezesa Urzędu Patentowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - 1) zobowiązać Prezesa Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku B.K. z dnia [...] czerwca 2005 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku 2) zasądza od Prezesa Urzędu Patentowego RP na rzecz skarżącego B.K. kwotę 246,80 zł (dwieście czterdzieści sześć zł, osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. skarżący, B.K., zwrócił się do Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie mu informacji publicznej z akt zgłoszeń znaków towarowych, poprzez udostępnienie mu decyzji Urzędu Patentowego RP, wydanych przez ten Urząd w sprawach oznaczonych [...] do [...], [...], [...] do [...], [...], [...]. Pismem z dnia 7 lipca 2005 r. Dyrektor Departamentu Badań i Znaków Towarowych Urzędu Patentowego RP wskazał, że dokumenty zawarte w aktach zgłoszeń, o udostępnienie których skarżący wnosił, stanowią informację publiczną i w stosunku do tych informacji istnieje odrębny tryb dostępu określony w art. 251 ustawy z 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej. Podkreślił, iż skarżący wyznaczył przedmiot postępowania poprzez wskazanie, że udzielenie żądanych informacji ma nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają wyłączeniu na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy i zastosowanie w zakresie dostępu do akt znajdują zasady określone w art. 251 ustawy – Prawo własności przemysłowej. Pismem z dnia 3 kwietnia 2006 r. B.K. zwrócił się do Urzędu Patentowego RP o usunięcie bezczynności, poprzez wydanie żądanych dokumentów, ewentualnie sformułowanie jednoznacznej odmowy, a następnie w dniu 6 czerwca 2006 r., pismem datowanym – 2 czerwca 2006 r., wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając zobowiązania Urzędu Patentowego do rozpoznania jego wniosku z dnia 1 czerwca 2005 r., poprzez udostępnienie mu informacji publicznej bądź wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W uzasadnieniu podnosił, że dostęp do informacji publicznej przewiduje art. 61 Konstytucji RP i organ winien był udostępnić mu żądane informacje, ewentualnie odmówić ich udostępnienia decyzją lub postanowieniem w terminie 14 dni, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosił również, iż pismo informacyjne w przedmiocie odmowy wydane przez organ z dnia 7 lipca 2005 r., zamyka mu drogę zaskarżenia, gdyż nie kończy postępowania, powodując tym samym, że nie przysługuje mu od niego środek zaskarżenia, co sprzeczne jest z art. 45 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Bezsporne w sprawie jest, iż B.K. wystąpił do Prezesa Urzędu Patentowego RP z wnioskiem o wydanie mu kopii kilku oznaczonych decyzji wydanych przez Prezesa UP. Bezsporne też jest, iż Dyrektor Departamentu Badań i Znaków Towarowych Urzędu Patentowego pismem z dnia 7 lipca 2005 r., uznając, że żądane decyzje stanowią informację publiczną z uwagi na treść normy kolizyjnej (art. 1 ust. 2 tej ustawy), wskazując, że zasady i tryb dostępu do akt reguluje art. 251 ustawy z 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117, z 2004 r. Nr 33, poz. 286 z późn. zm.), odmówił udostępnienia żądanych decyzji – pismem informacyjnym z dnia 7 lipca 2005 r. Dodać należy, co Sądowi znane jest z urzędu, iż powyższe pismo Dyrektora Departamentu Badań i Znaków Towarowych stało się przedmiotem skargi B.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1877/05 skargę odrzucił, podkreślając, iż powyższe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu bądź czynności podlegającej zaskarżeniu, a zatem skarga na powyższe pismo, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem której jest bezczynność Prezesa Urzędu Patentowego RP (w zakresie udostępnienia żądanych przez skarżącego decyzji) rozważyć i ocenić należało: a) prawa skarżącego w zakresie żądania informacji (decyzji), b) obowiązki organu w tym zakresie. Podkreślić należy, iż co do zasady skarżący miał prawo domagać się przedmiotowych decyzji w trybie dwóch odrębnych ustaw: • ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) • ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. Nr 119, poz. 1117 z późn. zm.). Są to dwa równoległe tryby i przewidując sytuację zbiegu praw z obu ustaw, racjonalny ustawodawca wprowadził normę kolizyjną art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ona, że przepisy ustawy o dostępie (...) nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie Sądu, treść normy kolizyjnej (art. 1 ust. 2 omawianej ustawy) nie przesądza o tym, że organ zwolniony był z rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli żądana informacja stanowiła informację publiczną. Treść normy kolizyjnej nie stanowi bowiem podstawy do uchylenia się organu od rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie (...). Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bowiem niezależnym, samoistnym, równoległym trybem ustawowym, uprawniającym do uzyskiwania informacji (które są informacjami publicznymi). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że żądane przez skarżącego informacje (decyzje) są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wbrew twierdzeniom organu, ustawa o dostępie (...) znajduje w sprawie zastosowanie i pomimo normy kolizyjnej (art. 1 ust. 2 ustawy) co do trybu i formy ustawa ta ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed ustawą Prawo własności przemysłowej w sytuacji, gdy żądanie oparto na podstawie przepisów ustawy o dostępie (...). Przy czym, wyraźnie stwierdzić należy, iż pierwszeństwo w zakresie formy i trybu załatwienia sprawy nie przesądza i nie może przesądzać o merytorycznym załatwieniu sprawy, to jest o udostępnieniu żądanych informacji, odmowie ich udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. Ustawa o dostępie (...), sama w sobie, precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę, tryb i formę udostępniania żądanych informacji. Jedynie w kwestii wydania decyzji odsyła do przepisów k.p.a. (art. 16 ust. 2 ustawy). Omawiana ustawa ustanawia, wymienia i precyzuje formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Określa zatem katalog możliwych rozstrzygnięć zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) winien albo: • udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), • odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), • umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1ustawy). Skoro w rozpatrywanej sprawie organ nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, zasadnie dostrzegając kolizję praw wynikającą z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie (...) i art. 251 ustawy – Prawo własności przemysłowej, należało rozważyć zaistnienie przesłanek do zakończenia sprawy w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. poprzez: a) wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy), b) umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (decyzją - art. 16 ust. 1 ustawy). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w terminie 14 dni złożył wniosek w trybie ustawy – Prawo własności przemysłowej, tj. w trybie wskazanym przez organ w piśmie z 7 lipca 2005 r. A zatem rozważyć należało, czy zaniechanie skarżącego wypełniało dyspozycję art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie (...), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy (a nie w formie pisma informacyjnego). Zgodzić należy się ze skarżącym, że pismo organu z dnia 7 lipca 2005 r., adresowane do wnioskodawcy, nie jest rozstrzygnięciem przewidzianym w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w ustawie o dostępie (...). Dodać należy, iż organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji, uznając, iż stanowią one informację publiczną. A skoro tak, należało w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z przewidzianym w tej ustawie katalogiem rozstrzygnięć albo udostępnić żądaną informację, albo, odmówić jej udostępnienia (decyzją) lub umorzyć postępowanie w sprawie (decyzją) – vide art. 16 ust. 1 ustawy. Odmienna wykładnia omawianej ustawy w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i organ niezgodnie z katalogiem rozstrzygnięć odmawia jej udostępnienia w formie pisma informacyjnego zamyka stronie drogę zaskarżenia, albowiem pismo takie nie stanowi decyzji, ani stosownego aktu, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odmienna wykładnia ustawy o dostępie (...) prowadziłby do ograniczenia praw wnioskodawcy, zawężając możliwość zaskarżenia pisma informacyjnego o odmowie jedynie do skargi na bezczynność. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w postanowieniu NSA z 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05 lex 167166. Na szczególną uwagę w kontekście rozpoznawanej sprawy zasługuje teza 2 z tegoż postanowienia o treści: "Pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Rozwinięcie tej tezy w uzasadnieniu postanowienia nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tu o takie sytuacje, kiedy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, albowiem organ uznał, iż żądana informacja jest informacją publiczną. W tym miejscu przypomnieć należy, iż warunkiem wstępnym i jednocześnie warunkiem sine qua non, od którego uzależniona jest forma i tryb załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej jest uprzednie dokonanie kwalifikacji żądanych informacji, tj. ustalenie i stwierdzenie, czy żądania informacja stanowi informację publiczną. I tak w przypadku, gdy żądane informacje zostaną zakwalifikowane, uznane w świetle ustawy o dostępie (...) za informacje publiczne zastosowanie w sprawie ich udostępniania znajdą przepisy tej ustawy (w tym przepisy dotyczące katalogu rozstrzygnięć, tj. udostępnienie informacji lub odmowa ich udostępnienia lub umorzenie postępowania). Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie (...), przepisy tej ustawy nie będą miały w ogóle zastosowania, a tym samym organ zwolniony będzie z jej stosowania, w tym wydania rozstrzygnięcia zgodnie z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w omawianej ustawie. Reasumując, tylko w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie (...), katalog rozstrzygnięć przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie będzie miał w sprawie zastosowania. W rozpatrywanej sprawie organ zakwalifikował żądanie skarżącego jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. Kwalifikacji tej organ dokonał prawidłowo. uznając, iż wnioskodawca żądał informacji, która stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a). W piśmie informacyjnym z dnia 7 lipca 2005 r., adresowanym do skarżącego, organ prawidłowo stwierdził, iż akta sprawy administracyjnej (decyzje) stanowią informację publiczną. Skoro więc organ prawidłowo zakwalifikował żądanie skarżącego, uznając, że decyzje, których się domaga stanowią informacje publiczne i nie widział podstaw do udostępnienia żądanych informacji., należało w oparciu o przepisy ustawy o dostępie (...) zakończyć postępowanie w formie określonej tą ustawą, tj. decyzją odmówić udostępnienia lub decyzją umorzyć postępowanie. W konkluzji stwierdzić należy, iż brak rozstrzygnięcia w sytuacji uprzedniego ustalenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, skutkuje tym, iż skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie dodać należy, w kontekście podniesionych zarzutów i braku spójności orzecznictwa w przedmiocie formy załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie, co następuje. Odmowa udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej powinna być dokonana w formie i na zasadach ogólnych, określonych w art. 104 k.p.a. Skoro bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie (...), oczywistym jest, że przepisy tej ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w żadnym zakresie. Nie można zatem na podstawie ustawy o dostępie (...) odmówić udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02. M. Praw. 2003/5/195, w którym Sąd stwierdził, iż jeżeli sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, nie może zostać rozstrzygnięta w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. A zatem, w takiej sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, nie wchodzi w rachubę katalog rozstrzygnięć przewidzianych w ustawie o dostępie (...). Prezentowany przez Sąd pogląd znajduje również potwierdzenie w wyroku WSA z 16 stycznia 2004 r. II SAB 325/03 Lex 162287, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, iż "odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano, iż "Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. II SA 2083/82, ONSA 1983 r. nr 1, poz. 14, czy wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r. SAB Wr 6/83 za: Materiały do nauki prawa administracyjnego, pod red. M. Kuleszy, Warszawa 1985 r., s. 245-249)." Reasumując w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie (...), zastosowanie znajdą w zależności od treści żądania przepisy lex specialis ich udostępnienia i przepisy k.p.a. Na koniec stwierdzić należy, iż zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z 15 marca 2003 r. II SA 1214/03 M. Praw 2003/19/868 teza, iż "udzielenie informacji lub poinformowanie strony o tym, że z uwagi na regulację zawartą w odrębnej ustawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie następuje w drodze decyzji, dotyczy, zdaniem Sądu, jedynie sytuacji przewidzianej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie (...). A mianowicie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie (...) i z uwagi na normę kolizyjną art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie (...) jej udostępnienie określają lex specialis np. art. 251 ustawy – Prawo własności przemysłowej, jak w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, jest to jedyna sytuacja, w której dopuszczalna jest forma pisma informacyjnego, które poprzedza wydanie decyzji o umorzeniu postępowania – art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Wracając do istoty przedmiotowej sprawy, tj. skargi na bezczynność organu, Sąd, uwzględniając skargę, zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o przepisy (w tym katalog rozstrzygnięć) przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie wskazać należy, iż w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność (w sprawie której przedmiotem jest bezczynność organu) Sąd nie jest władny do wskazania sposobu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się w postępowaniu administracyjnym. Nie może zatem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Z ostrożności procesowej zaznaczyć należy, iż skarżący dochował wymogu, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co wynika z pisma organu z 7 lipca 2006 r. W tej kwestii vide wyrok WSA z dnia 27 maja 2004 r. II SAB Op1/04 ONSA i WSA 2005/2/33 Lex 144482. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.