III SA/Wa 1757/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Joanna Tarno, asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił odmówić umorzenia D.W. - określanemu dalej jako "Skarżący" należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2000r. do października 2003 r., marzec 2004 r. oraz grudzień 2004 r. w łącznej kwocie 25.002,21 zł. W rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) działając jako organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 i pkt 5 oraz ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s. Również nie zachodzi żadna z przesłanek § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. W. podniósł, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Skarżący oświadczył, że organ podatkowy umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na nieściągalność zadłużenia, z powodu braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto wskazał, iż jest przewlekle chory (schorzenia neurologiczne, zawroty głowy, szumy w uszach), co wiąże się z dodatkowymi kosztami utrzymania przeznaczonymi na zakup leków. Wskazał, że zły stan zdrowia wynika z wieloletniego (okres 30 lat) zatrudnienia jako kierowca. Wyjaśnił, iż obecnie pracuje około 16 godzin dziennie jako taksówkarz, mimo zalecanych przez lekarza specjalistę 8 godzin dziennie. Podniósł, iż zadłużenie względem ZUS powstało w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej, za którą nie otrzymał wynagrodzenia od S. sp. z o.o. Ponadto, wszystkie przychody z prowadzonej obecnie działalności gospodarczej pochłaniają naprawy użytkowanego samochodu, składki na ZUS, paliwo, ubezpieczenie. Skarżący oświadczył, iż nie pozostają mu żadne wolne środki na opłacenie zaległych składek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za przedmiotowe okresy. W rozwinięciu uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, iż skarżący osiąga dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał również, iż skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wydatki ponoszone na leki, utrzymanie samochodu osobowego. Zdaniem organu rentowego skarżący nie ponosi znacznych wydatków na utrzymanie mieszkania, gdyż mieszka u rodziców. Również schorzenia skarżącego w ocenie Prezesa ZUS nie stanowią przeciwwskazań do prowadzenia obecnej działalności gospodarczej. Prezes ZUS podkreślił również, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia 2 kwietnia 2004r. sygn. akt VU 528/04 zostały umorzone odsetki od zaległych należności, co spowodowało znaczne zmniejszenie zadłużenia płatnika składek. W ocenie organu administracyjnego umożliwia to spłatę należności głównej w dogodnych ratach. Na powyższą decyzję D. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji; zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię wskazującą, że skarżący nie spełniał warunków do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Skarżący ponownie podniósł okoliczności związane z jego trudną sytuacją materialną i zdrowotną, która w jego ocenie uzasadniała umorzenie zaległości składkowych. Podkreślił, iż jego zarobki starczają wyłącznie na bieżące składki na ZUS w wysokości 800 zł miesięcznie, koszty związane z przynależnością do korporacji taksówkowej w wysokości 300 zł, naprawy, wydatki na bieżące utrzymanie i leki. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż wskazane w skardze. Na wstępie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Należy wskazać, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd biorąc powyższe kryteria pod uwagę uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, w szczególności przepisów dotyczących reguł orzekania w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), o czym stanowi przepis art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa ZUS prowadzonego w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., Prezes ZUS po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując w sentencji orzeczenia wyłącznie przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nieuregulowania składek w części finansowej przez płatnika. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zacytowany przepis ustala procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących m.in. odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy Kpa oraz przepisy u.s.u.s. należy stwierdzić, że sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. W przytoczonym przepisie Kpa nie przewidziano jednakże możliwości rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa ZUS, w szczególności dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa, stwierdzić należy, że ostateczna decyzja Prezesa ZUS rażąco narusza przepisy prawa. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Ponadto na uwagę zasługuje także to, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umorzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Prezesowi ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu wydającego decyzję do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest, zatem władny uwzględnić wniosek skarżącego o rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Sąd, bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy, co do istoty. Pozycja prawna Sądu Administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego. Na marginesie Sąd kierując się dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z przepisem art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przed wydaniem decyzji Prezes ZUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.