II SA/Bd 265/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 25 października 2006r. sprawy ze skargi Stanisławy Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Stanisławy Z. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2001 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Jadwidze C. pozwolenia na budowę garażu murowanego na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w T. (k. 67 akt administracyjnych organu I instancji). Wyznaczony teren budowy inwestorka wydzierżawiła od Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w T. (k. 65 akt adm.) Po rozpoczęciu prac przy budowie garażu, w dniu [...] 2001 r. (data stempla pocztowego - koperta przy k. 77 akt adm.) Stanisława Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] 2001 r. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późno zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Wnioskodawczyni podniosła, iż pomimo starań organ administracji uniemożliwił jej udział w postępowaniu w charakterze strony, nie doręczył decyzji (której numeru ani daty wydania nie wnioskodawczyni nie zna), a wszelkie jej interwencje, bez rozpatrzenia kierowane były do Spółdzielni "K.". Decyzją z dnia [...] 2001 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania (k. 79 akt adm). W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (k. 100 akt adm). Zdaniem Wojewody stronami postępowania w sprawie budowy garażu na działce nr [...], oprócz inwestorki, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." jako wieczysty użytkownik działki nr [...] i właściciel działki nr [...] oraz właściciele i użytkownicy wieczyści pozostałych działek sąsiednich. Skarżącej natomiast przysługuje jedynie własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], wzniesionego na działce nr [...]. Wobec tego skarżąca nie ma praw strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż jej interesy, jako członka spółdzielni Spółdzielni Mieszkaniowej "K." reprezentuje ta właśnie Spółdzielnia. Po rozpoznaniu skargi Stanisławy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 4287/01 - k. 112 akt adm.) uchylił decyzję Wojewody jak też poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2001 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odmowa wznowienia postępowania przewidziana wart. 149 § 3 k.p.a. nie pozwala na badanie podstaw wznowieniowych przewidzianych wart. 145 § 1 k.p.a.. Co do zasady nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed podjęciem postępowania wznowieniowego badanie legitymacji procesowej strony, a to dlatego, że badanie sprowadza się do wyjaśnienia podstawy wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dopuszcza się jedynie odmowę wznowienia z braku legitymacji w sprawach oczywistych, nie wymagających jakiegokolwiek postępowania poza ich stwierdzeniem, czyli w takich sytuacjach faktycznych, w których brak przymiotu strony jest bezsporny i niebudzący wątpliwości. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organy administracji publicznej nie tylko, że z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. badały podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4, to nadto zrobiły to wadliwie. Nie jest bowiem tak, by interes prawny właściciela lokalu czy nawet tego, komu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, nie miał legitymacji procesowej dlatego, że jest członkiem spółdzielni. Skarżąca zasadnie podniosła, że interes prawny spółdzielni nie musi być tożsamy z interesem członka spółdzielni i w każdym razie legitymacja procesowa (interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) winien być przedmiotem postępowania, a to może mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Po wyroku Sądu, prowadząc dalsze postępowanie administracyjne Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2001 r., a następnie decyzją z dnia [...] 2005 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] 2001 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę w charakterze stron uczestniczyli oprócz inwestora i właściciela terenu także właściciele działek graniczących z projektowaną inwestycją. Zwracając uwagę, że Stanisława Z. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], zarządzanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "K.", Prezydent stwierdził, że interesy członków spółdzielni, które mogą wynikać z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane reprezentuje właściwa spółdzielnia mieszkaniowa, w której zasobach pozostaje dany lokal. Stosownie do przepisów Prawa Spółdzielczego członkowie spółdzielni mieszkaniowej, którym przysługuje lokatorskie lub własnościowe prawo do lokalu nie mają uprawnień do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz w postępowaniu administracyjnym. Zarząd Spółdzielni "K.", której przekazano sprzeciw Stanisławy Z. dotyczący budowy garażu, nie wykazał w sprawie naruszenia interesu prawnego mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. Według Prezydenta argumenty skarżącej sprowadzały się do wskazania, w celu wykazania jej interesu prawnego, na rażące naruszenie § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), zbliżenie drogi dojazdowej do garażu w odniesieniu do okien jej mieszkania, uciążliwości garażu (hałas, emisja spalin), likwidacja terenu biologicznie czynnego w miejscu wjazdu garażu (trawnik), krzyżowanie się (kolizja) ciągu pieszego z wyjazdem z garażu, obniżenie wartości mieszkania. Zdaniem Prezydenta ww § 19 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy on wydzielonego odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego, a nie indywidualnego garażu jednopoziomowego. Organ zwrócił uwagę, że także § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastrukury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) reguluje tą samą kwestię, co § 19 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ostatecznie organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że z przepisów Prawa budowlanego nie można wywodzić interesu prawnego skarżącej, co czyniłoby ją stroną postępowania. Wnosząc odwołanie skarżąca podniosła, że ustalenie czy osoba występująca o wznowienie postępowania jest stroną nie może ograniczać się do stwierdzenia, że jej interes prawny nie wynika z przepisów Prawa budowlanego. Zwróciła uwagę, że przysługujące jej własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym korzystającym na podstawie art. 251 kodeksu cywilnego z ochrony podobnej do prawa własności. Skarżąca wskazała też na możliwą rozbieżność interesów prawnych spółdzielni i jej członka w zakresie dotyczącym utrzymania w należytym stanie technicznym budynku oraz sposobu zagospodarowania działki, na której znajduje się budynek. Jej mieszkanie znajduje się na parterze budynku, w związku z czym jest ono w szczególny sposób narażone na negatywne oddziaływanie związane z lokalizacją garaży czy miejsc postojowych w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, co z kolei wpływa na wartość lokalu. Tej okoliczności organ nie zbadał. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2005 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005 r. Organ odwoławczy ustalił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2001 r. przewidywał dobudowanie, w odległości 8 metrów od budynku mieszkalnego, spornego garażu do istniejących już dwóch garaży, w taki sposób, że ściana szczytowa przylega do istniejącego garażu. Droga dojazdowa do dobudowanego garażu przebiega m.in. przez działkę nr [...], będącą własnością Spółdzielni "K.". Na działce tej usytuowany jest budynek wielorodzinny, w którym skarżąca posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Istniejąca droga dojazdowa była i jest wykorzystywana również przez mieszkańców w celu dojścia i dojazdu do budynków. Zdaniem Wojewody sporna inwestycja nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony projekt budowlany zgodny był także z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem chronionych interesów skarżącej, o jakich mowa w obowiązującym ówcześnie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego okoliczność negatywnego oddziaływania inwestycji i jej wpływu na wartość lokalu mieszkalnego nie może być uznana za naruszenie jej interesu prawnego, skoro lokalizacji obiektu dokonano w sposób przewidziany prawem. Ponadto o wartości mieszkania decyduje szereg różnych czynników i nie sposób uznać, by zbueł6wanie garażu na sąsiedniej działce stanowiło czynnik decydująco wpływający na tę wartość. Wobec tego organ drugiej instancji uznał, iż skarżąca nie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja naruszała jej interes prawny. W skardze do sądu administracyjnego Stanisława Z. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając im naruszenie art. 28 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organy administracji badając, czy budowa garażu na działce nr [...] jest zgodna z prawem, błędnie odwoływały się do przepisów obowiązujących w dniu [...] 2001 r., tj. w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem. Organy powinny dokonywać takiej oceny biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w momencie wydania zaskarżonych decyzji, w szczególności powinny dokonywać oceny mając na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca zwróciła uwagę, że położenie działki nr [...] na tyłach budynku przy ul. [...], jej szerokość, sposób zagospodarowania, a w szczególności fakt, że na jej środku rośnie okazałe drzewo - powoduje, że wjazd i wyjazd ze spornego garażu może odbywać się albo bezpośrednio pod oknami mieszkań, narażając je na immisje w postaci spalin oraz hałasu, albo przy znajdującej się na działce piaskownicy i ławkach, stwarzając zagrożenie dla bawiących się dzieci i osób korzystających z ławek. Każdorazowy wjazd i wyjazd z garażu powoduje, że samochód pozostając z włączonym silnikiem, przez pewien czas, związany z otwieraniem i zamykaniem garażu, kieruje spaliny bezpośrednio w okna mieszkania należącego do skarżącej. Ponadto wjazd jak i wyjazd z garażu wymaga wykonania szeregu manewrów przez kierującego pojazdem, w trakcie których rura wydechowa samochodu jest skierowana bezpośrednio w okna mieszkania skarżącej. Wskazała, że lokalizacji garażu dokonano na terenach zieleni - trawniku stanowiących infrastrukturę osiedlową. Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu, iż na działce nr [...] znajdowała się i nadal się znajduje droga dojazdowa. Do budynku, w którym znajduje się lokal skarżącej, bezpośrednie dojście i dojazd znajduje się od ul. [...]. Na działkę nr [...] prowadzi dodatkowe wyjście z budynku. Wjazd na tą działkę możliwy jest od strony ul. [....] przez działki należące do Spółdzielni Mieszkaniowej zm.; zwanej "k. c.), a więc podmiotowi dysponującemu tym prawem przysługuje ochrona "erga omnes" tj. "wobec wszystkich", odpowiednio jak przy prawie własności (art. 251 k.c.). Możliwości ochrony tego prawa nie wyłącza okoliczność przynależności do spółdzielni mieszkaniowej. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, jednak po spełnieniu pewnych wymogów, a mianowicie: członek spółdzielni musi się legitymować spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2004r., sygn. akt VII SAM/a 473/04, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 169406). Ponieważ niesporne w przedmiotowej sprawie jest, iż skarżącej przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, pozostaje do rozważenia, czy odmawiając przymiotu strony organy administracji słusznie oceniły, że skarżąca nie wskazała na interes prawny, którego ochrona powinna być w postępowaniu wzięta pod uwagę. W tym momencie należy zwrócić uwagę, że przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., wedle którego przedmiotem postępowania jest: - ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych wart. 145 § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (por. pkt III ppkt 1 komentarza do art. 149 k.p.a. w (B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006). Istotą ustalenia, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte wadliwością wymaga odwołania się do przepisów obowiązujących w momencie wydania tej decyzji, a nie do przepisów obowiązujących w momencie, kiedy następuje jej badanie pod kątem wystąpienia przyczyny wznowienia. Trudno Bowiem przyjąć, że organ w czasie podejmowania decyzji ostatecznej powinien mieć na uwadze przepis, który w tym momencie jeszcze nie obowiązywał. Dopiero po stwierdzeniu, że wadliwość postępowania zakończonego decyzją ostateczną rzeczywiście miała miejsce, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy "pierwotnej" tj. tej, która była już przedmiotem orzekania w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Dopiero na tym etapie postępowania wznowieniowego mają zastosowanie przepisy obowiązujące w momencie ponownego rozstrzygnięcia sprawy "pierwotnej" . Wbrew zatem stanowisku skarżącej badając, czy rzeczywiście została ona bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] 2001 r. o pozwoleniu na budowę - organy powinny odwołać się do brzmienia przepisów obowiązujących w tym dniu, w szczególności do obowiązującej wówczas treści przepisu art. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do obowiązującego w dniu [...] 2001 r. art. 5 ust 1 pkt 6 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie (ówcześnie obowiązujący art. 5 ust. 2 pkt 3). Jak wynika z uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2005r. skarżąca wskazywała m.in. na uciążliwości powodowane przez hałas. Już choćby z tego powodu organ powinien uznać, że został wskazany interes prawny, a nie faktyczny. Ponadto zwrot "w szczególności" oznacza, że wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 2 pkt 3 jest wyliczeniem przykładowym. Pojęcie uzasadnionego interesu jest zatem szersze niż wskazane w przykładowym wyliczeniu i obejmuje m.in. emisję pyłów i ostrych zapachów, ochronę przed pogorszeniem warunków sanitarnych (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 130 - 131) czy różnego rodzaju immisje np. w postaci spalin samochodowych. Ochrona przed tego rodzaju naruszeniami ograniczonego prawa rzeczowego ma swoją podstawę w odpowiednio stosowanym art. 144 k.c., który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Odpowiednio zatem wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię "K." polegające na zezwoleniu (w drodze umowy dzierżawy) Jadwidze C. na budowę garażu nie może powodować zakłócenia, ponad przeciętną miarę, korzystania ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego przez skarżącą. W rezultacie powyższych rozważań należy uznać, że skoro istniał interes prawny skarżącej, który podlegał ochronie, to powinna ona wziąć udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] 2001 r. jako strona tego postępowania. Okoliczność ta przesądza o stwierdzeniu wadliwości. Postępowania zakończonego powyższą decyzją, jednakże nie przesądza o konieczności uchylenia tej decyzji. Stwierdzenie istnienia przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Sam "goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1149/97, LEX nr 47807). W ponownym postępowaniu organy powinny zatem dokonać oceny, czy istniejący interes prawny skarżącej został faktycznie naruszony. W tym celu powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, opierając się na właściwych dla tego etapu postępowania wznowieniowego (por. wcześniejsze rozważania Sądu) przepisach aktualnie obowiązującego prawa, w szczególności na aktualnym brzmieniu art. 5 Prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać przy tym wymagania art. 107 k.p.a tzn. organy zobowiązane są ocenić w świetle prawa wszystkie zarzuty skarżącej, zwłaszcza wymienione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2005 r. Ze względu na powyższe, a także mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.) Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez skarżącą wpisu.