IV SA/Wr 699/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spraw.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych I. stwierdza nieważność przepisów § 4, § 5, § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie I. Na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), Rada Powiatu L. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych. Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wniósł o stwierdzenie nieważności §4, §5, § 6 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały. Uzasadniając swe żądanie podał, że w toku badania legalności tej uchwały stwierdził, że § 4 w istotny sposób narusza art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, § 5 uchwały w sposób istotny narusza art. 79 ust. 6 wskazanej ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 143 i § 115 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002r., Nr 100, poz. 908), a także § 6 ust. 1 uchwały w sposób istotny narusza art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jak dalej wskazał, w myśl § 4 uchwały: "Opłatę za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w § 2 pkt 2 niniejszej uchwały w rodzinie zastępczej ustala Starosta L. lub z jego upoważnienia Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. w drodze decyzji administracyjnej do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania". Wyżej cytowany przepis § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że opłata ta nie może przekroczyć wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uchwale posłużono się pojęciem średni miesięczny koszt utrzymania, co sugerowałoby, iż rodzice mogą ponosić wszelkie koszty związane z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej. Jednakże zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Z przepisu tego wynika, że rodzina zastępcza otrzymuje z pomocy społecznej świadczenie pieniężne na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka, zaś w pozostałym zakresie utrzymuje dziecko z własnych środków. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że § 4 uchwały w sposób istotny narusza art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei przepis § 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że "w przypadku trudnej sytuacji materialnej rodziców dziecka potwierdzonej wywiadem środowiskowym Starosta L. lub z jego upoważnienia Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie może wydać decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłaty na okres dłuższy niż rok (ust. 1). Zwolnienie od opłat następuje na wniosek osoby zainteresowanej zobowiązanej do ponoszenia opłat lub z urzędu w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony u osoby zobowiązanej (ust. 2 )". W myśl art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1, czyli za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 w rodzinie zastępczej, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Z treści tego przepisu wynika, że do kompetencji rady powiatu należy ustalenie warunków, na podstawie których rodzice mogą zostać zwolnieni ze wspomnianych opłat. Obejmuje to przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przez starostę przy udzielaniu zwolnień, gdyż w oparciu o art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Ustawodawca w art. 79 ust. 3 stwierdza, że starosta ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuacją rodzinną zdrowotną, dochodową i majątkową. Natomiast art. 79 ust. 5 tej ustawy wskazuje, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Przepis art. 79 ust. 6 zawiera umocowanie rady powiatu do określenia warunków zwalniania z opłat przez starostę. Z treści powyższych przepisów wynika, że radzie powiatu przyznane zostało uprawnienie do ustalenia warunków, na podstawie których przyznawane będą zwolnienia, o których mowa w art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a więc okoliczności odnoszących się do sytuacji materialnej rodziny, będącej podstawą zwolnienia. Rada powiatu podejmując uchwałę dotyczącą warunków zwolnień uwzględnia więc przesłanki, które odnoszą się do sytuacji materialnej rodziny. W tym zakresie kompetencji przyznanych radzie powiatu nie mieści się zastrzeżenie zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały, dotyczące okresu, na jaki wydawana jest decyzja starosty dotycząca przedmiotowego zwolnienia. Rada Powiatu L. uszczupla w ten sposób kompetencje, przyznane mu w drodze ustawy, gdyż to on jest organem właściwym do dokonania zwolnienia i ustalenia, na jaki czas jest ono wydane. Radzie powiatu przysługuje jedynie możliwość ustalenia, jakie warunki kwalifikują rodzinę do ubiegania się o zwolnienie. Z tych względów Rada Powiatu nie może również regulować trybu przyznawania zwolnienia, co czyni w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowiąc, że zwolnienie może nastąpić na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu i musi być poprzedzone wywiadem środowiskowym. Zapis ten bowiem nie mieści się w kompetencji przyznanej Radzie Powiatu w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej Radzie Powiatu przysługuje kompetencja do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jednak zgodnie z przepisami Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Z kolei w myśl art. 7 Konstytucji uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z § 143 wskazanego wcześniej załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V z wyjątkiem § 132, w dziale II, w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na podstawie odesłania zawartego w § 143 tego załącznika do aktów prawa miejscowego stosuje się jego § 115, zgodnie z którym w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepisy załącznika zaś precyzują ogólną zasadę konstytucyjną, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów normatywnych przez radę gminy. Zakres kompetencji rady powiatu wyznaczają więc przepisy ustawy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stosuje się do niej wszystkie przytoczone przepisy. Przekroczenie przez Radę Powiatu kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa. § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały mówi, że zwalnia się całkowicie z ponoszenia odpłatności osoby zobowiązane gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100% kwoty stanowiącej kryterium dochodowe. Z przepisu tego wynika, że ilekroć dochód na osobę w rodzinie nie przekroczy 100% kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, tylekroć starosta będzie zobowiązany do udzielenia zwolnienia całkowitego z opłaty. Organ nadzoru kwestionuje, iżby decyzja w przedmiocie zwolnienia od opłaty miała charakter związany. W art. 79 ust. 5 ustawodawca posłużył się formułą: "starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty ", co przemawia za tym, że jest to decyzja uznaniowa. Starosta uwzględnia ustalone przez radę powiatu kryterium dochodowe będące warunkiem zwolnienia całkowitego, ponadto stosownie do art. 79 ust. 3 bierze pod uwagę sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową, po czym wydaje decyzję o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia. Rada Powiatu nie może w inny sposób niż to zostało wyrażone w ustawie kształtować kompetencji starosty w przedmiocie zwalniania od opłaty. Organ nadzoru wskazał, że wprowadzenie obligatoryjnego zwolnienia od opłaty w oparciu o same tylko kryterium dochodowe jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać. Niski dochód lub jego brak nie zawsze oznacza trudną sytuację życiową. Niekiedy osoby legitymujące się niskim dochodem lub jego brakiem posiadają całkiem pokaźny majątek. W ocenie organu przyznanie takim osobom obligatoryjnego zwolnienia wypaczałoby cel pomocy społecznej, wyrażony w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu L. podzieliła stanowisko organu nadzoru w zakresie niezgodności z prawem § 4 i 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Nie zgodziła się natomiast ze stanowiskiem organu nadzoru w zakresie niezgodności § 5 uchwały z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Wskazała, że organ nadzoru słusznie podniósł, że rada powiatu nie jest organem uprawnionym do regulowania trybu przyznawania zwolnienia, co czyni w § 5 ust. 2 uchwały. Jednak nie może zgodzić się z zarzutem, iż radzie nie przysługuje możliwość ustalenia na jaki czas jest udzielane zwolnienie. Przepis art. 79 ust. 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej przyznaje staroście kompetencje do wydawania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty oraz upoważnienie do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od wymierzenia opłaty. Natomiast ust. 6 tego przepisu stanowi, że rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat. Zdaniem Rady pod pojęciem wspomnianych warunków należy rozumieć także możliwość ustalenia przez radę maksymalnego terminu, na jaki może nastąpić zwolnienie. Dopiero przy tak ustalonych wytycznych starosta wydaje stosowną decyzję, przy czym nie następuje tu uszczuplenie kompetencji starosty, gdyż wydana przez niego decyzja określa okres zwolnienia, jednak nie dłuższy niż ten, który wynika z warunków ustalonych przez radę. Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę Wojewody D. z dnia [...] r. za zasadną stwierdzając, że przepisy §§ 4-6 ust. 1 zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku Sądu została wywiedziona, przez stronę skarżącą, skarga kasacyjna. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi Wojewody D. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Rady Powiatu L. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż Rada uznała za zasadne zastrzeżenia Wojewody D. do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. i zaskarżona uchwała została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006r., sygn. akt I OSK 448/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż w wypadku, gdy przepis uchwały jest przepisem prawa miejscowego i w sposób istotny narusza prawo, należało stwierdzić jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 190 stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę, na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności ( art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) mówi, że: "nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono przedłożenia uchwały w terminie 7 dni, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W niniejszym postępowaniu Sąd dokonał kontroli uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych. Wyżej wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rada powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1. Stosownie do ust. 1 tego przepisu za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5, opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. W § 4 zaskarżona uchwała stanowi, że: "opłatę za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w § 2 pkt 2 niniejszej uchwały w rodzinie zastępczej ustala Starosta L. lub z jego upoważnienia Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. w drodze decyzji administracyjnej do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania". Zatem słuszne jest stanowisko Wojewody D., iż cytowany § 4 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza przepis art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że maksymalna wysokość opłaty wnoszona przez rodziców z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej nie może przekroczyć wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Maksymalną wysokość opłaty wnoszonej przez rodziców określa więc wyłącznie art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei z treści przepisu § 4 zaskarżonej uchwały wynika, że opłata ta nie może przekroczyć wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W związku z powyższym rada powiatu nie była umocowana do określenia wysokości maksymalnej opłaty -wnoszonej przez rodziców z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej - w odmiennej wysokości niż wynikającej z art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Słuszność ma zatem organ nadzoru twierdząc, iż "wyznacznikiem wielkości opłaty jaką mogą ponieść rodzice za pobyt ich dziecka w rodzinie zastępczej jest wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, a nie globalny koszt utrzymania, jak przyjęto w uchwale". Wskazać należy, iż Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę podziela stanowisko organu nadzoru w zakresie niezgodności z prawem § 4 zaskarżonej uchwały, dodając że wprowadzając regulacje odwołujące się do średniego miesięcznego kosztu utrzymania potraktowała w sposób uprzywilejowany rodziców zastępczych, którzy w ten sposób otrzymywaliby zwrot kosztów całkowitego utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W § 5 zaskarżona uchwała mówi, że "w przypadku trudnej sytuacji materialnej rodziców dziecka potwierdzonej wywiadem środowiskowym Starosta L. lub z jego upoważnienia Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie może wydać decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłaty na okres dłuższy niż rok (ust. 1). Zwolnienie od opłat następuje na wniosek osoby zainteresowanej zobowiązanej do ponoszenia opłat lub z urzędu w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony u osoby zobowiązanej (ust. 2 )". Należy przychylić się do stanowiska organu nadzoru, że przepis § 5 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 143 i § 115 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002r., Nr 100, poz. 908). Zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1, tj. z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Stosownie do art. 79 ust. 3 tej ustawy starosta ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. W myśl art. 79 ust. 5 ustawy starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Podkreślenia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 stycznia 2005r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04 stwierdził, że termin "warunki", o których mowa w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej należy rozumieć jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Rada określając te warunki konkretyzuje przesłanki wymienione w ust. 3 i 5 tego przepisu (OSS2005/2/43). Sąd w wyroku tym stwierdził również, że norma kompetencyjna zawarta w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważniająca do określenia warunków zwalniania z opłat, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających klauzule dodatkowe reglamentujące terminy zwalniania z opłat. Wskazany wyżej przepis art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie upoważnia zatem rady powiatu do określenia terminu zwalniania z opłat. Możliwość wprowadzenia do decyzji administracyjnych dodatkowych postanowień w postaci terminu końcowego musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego. Przepisem tym nie jest jednak wspomniany art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego uwzględnić należy argument organu nadzoru, iż § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały uszczupla ustawowe kompetencje starosty, który jest organem właściwym do przyznawania zwolnienia i ustalenia na jaki czas jest ono wydane. Nie można jednakże podzielić stanowiska Rady Powiatu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że pod pojęciem warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat należy rozumieć także możliwość ustalenia przez radę maksymalnego terminu tego zwolnienia, jak również stanowiska, że ustalenie tego terminu przez radę nie powoduje uszczuplenia kompetencji starosty, gdyż wydana przez niego decyzja określa okres zwolnienia, jednak nie dłuższy niż ten, który wynika z warunków ustalonych przez radę. W kwestii przepisu § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż w istotny sposób narusza on art. 79 ust. 6 ustawy, który nie upoważnia rady powiatu do określenia procedury zwolnienia z opłat, o których mowa w art. 97 ust. 1. Nadto § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały modyfikuje przepis art. 79 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1 na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Ponadto § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowi o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a zatem regulują tryb postępowania w zakresie wydawania decyzji przez starostę. Na marginesie zaznaczyć należy, iż pojęcie wywiadu środowiskowego reguluje art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zaś procedura podejmowania decyzji przez starostę w przedmiocie zwolnienia rodziców z opłat została uregulowana w przepisie art. 106 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały mówi, że zwalnia się całkowicie z ponoszenia odpłatności osoby zobowiązane, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100% kwoty stanowiącej kryterium dochodowe. Wyżej wskazany przepis wprowadza obligatoryjne zwolnienie z opłat. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru w tej kwestii, iż § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 79 ust. 5 ustawy, ponieważ decyzja starosty, o której mowa w art. 79 ust. 5 ma charakter wyłącznie uznaniowy. Rada powiatu nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia obligatoryjnego zwolnienia z opłat, o których mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzić należy, iż zaskarżone przepisy § 4, 5 i 6 ust. 1 uchwały naruszają art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 7 Konstytucji, w myśl którego uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżone przez Wojewodę D. przepisy uchwały naruszają także zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W myśl tych przepisów w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepisy załącznika precyzują ogólną zasadę konstytucyjną, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów normatywnych przez radę gminy. Zakres kompetencji rady powiatu wyznaczają więc przepisy ustawy. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia jest aktem prawa miejscowego i stosuje się do niej wszystkie przytoczone przepisy. W związku z tym co powiedziano wyżej w oparciu, o art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Z uwagi na fakt, iż Rada Powiatu L. wyeliminowała uchwałę z obrotu prawnego Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania uchwały (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).