II GSK 29/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06 po rozpoznaniu skargi J.Z. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu [...] lutego 2006 r. w miejscowości O. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki STAR o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 6.900 kg, kierowanego przez J. Z.. W toku kontroli ustalono, że skarżący, będący rolnikiem, wykonuje przewóz drogowy na trasie M.-M., bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ponadto inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdził, że w pojeździe nie zamontowano urządzenia kontrolno-pomiarowego (tachografu). J.Z. podpisał protokół kontroli nie zgłaszając zastrzeżeń do jego treści. Skarżący, przesłuchany w toku kontroli, oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a jedynym źródłem jego utrzymania jest gospodarstwo rolne. Ponadto przyznał, że nie posiada karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż nie wiedział o konieczności uiszczania opłaty przez rolników oraz, że w należącym do niego pojeździe nie zainstalował tachografu. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000 zł, w tym karę 3.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nie wyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf). Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez J.Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nie wyposażonym w urządzenie rejestrujące i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę J.Z. stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął kwestionowaną decyzję z istotnym naruszeniem art. 138 k.p.a.. Zdaniem Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na poglądy doktryny wskazał, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o treści innej, niż wymieniona w powołanym przepisie. Sąd podkreślił, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia temu organowi jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie WSA, wskazane uchybienie organu miało istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd I instancji podniósł także, że organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W innym wypadku, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby równoznaczne z naruszeniem powołanego ostatnio przepisu i art. 136 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się istotnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 104 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz uznanie, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że zaskarżony wyrok zapadł z pominięciem, iż przedmiotem decyzji były dwie sprawy administracyjne, które zostały załatwione jedną decyzją. Według wnoszącego skargę kasacyjną ujawnienie w toku jednej kontroli dwóch naruszeń powodowało powstanie dwóch różnych od siebie spraw administracyjnych, które zostały następnie rozstrzygnięte w jednym akcie procesowym organu I instancji. Taki sam charakter miało postępowanie odwoławcze, w którym łącznie rozpoznano dwie sprawy administracyjne, w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że brak jest przepisów, które sprzeciwiałyby się załatwieniu spraw administracyjnych w formie jednej decyzji procesowej, skoro realizuje to dyrektywę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) Według organu nie wydał on decyzji o sentencji innej niż wskazana w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Każde z rozstrzygnięć mieściło się w granicach wyznaczonych przez te normy, przybrało jedynie procesową formę jednej, a nie dwóch decyzji administracyjnych. Każda ze spraw została rozstrzygnięta zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Ponadto podniesiono, że WSA, nie kwestionując przyjętej wykładni prawa, niesłusznie zarzucił organowi, że nie została wyczerpana hipoteza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie konieczne jest dokonanie szerokich ustaleń, które mają zasadnicze znaczenie w sprawie i wymagają dodatkowych czynności dowodowych, przeprowadzonych na terenie właściwości organu I instancji. Wskazane przyczyny uzasadniają twierdzenie o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., stanął jak się wydaje, na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę pieniężną prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Pogląd ten nie został co prawda wypowiedziany przez Sąd I instancji wprost, lecz wynika on z przyjętej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którą decyzja wydana w sprawie stanowi niepodzielną całość. Główny Inspektor Transportu Drogowego stoi natomiast na stanowisku, że w wypadku stwierdzenia, w toku jednej kontroli, kilku naruszeń istnieje wiele spraw administracyjnych tożsamych podmiotowo, lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie, przy czym nie jest wykluczone nadanie w tym wypadku rozstrzygnięciom formy procesowej jednej decyzji. Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Tak postąpił M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, który nałożył karę pieniężną w wysokości 6.000 zł, na którą złożyły się kary za dwa naruszenia, stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] lutego 2006 r. Zauważyć przy tym należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym – ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że WSA prawidłowo uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nie przewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że powołany przepis zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do tej części zarzutu, która dotyczy wadliwego przyjęcia przez WSA, że brak było podstaw do uznania, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części podnieść należy, że Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu, że nie wykazał on, by postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji wykraczało poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Istotnie z ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uzasadnił swego stanowiska co do wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Poza arbitralnym stwierdzeniem, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w znacznej części organ nie wykazał, że zakres tego postępowania jest tego rodzaju, że wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a. W związku WSA trafnie przyjął, że Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. także w ten sposób, że nie wykazał wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.