II OSK 1169/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1419/06 w sprawie ze skargi A. D. i J. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [..] maja 2005 r. nr [...], 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. D. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1419/06 oddalił skargę A. i J. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 roku Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nałożył na J. i A. D. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stanowiącego ich własność, położonego przy ulicy [...]w P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na wniosek J. i A. D. wszczęte zostało postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 6 maja 2005 r. oględzin obiektu organ ustalił, iż parter przedmiotowego obiektu jest użytkowany, czego dowodem jest załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Na postanowienie powyższe zażalenie złożyli J. i A. D. Wskazali, iż muszą przebywać w przedmiotowym budynku z powodów rodzinnych oraz z konieczności ochrony budynku przed kradzieżą. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu II instancji złożyli J. i A. D. , wnosząc o odstąpienie od kary grzywny. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej wykładni obowiązującego w tym zakresie prawa. Z akt sprawy wynika, iż kontrola przeprowadzona w dniu 6 maja 2005 r. przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wykazała, iż pomimo, że roboty budowlane nie zostały zakończone, parter budynku był użytkowany. W zażaleniu na postanowienie skarżący przyznają, że faktycznie zamieszkują w niewykończonym jeszcze budynku. J. i A. D. chcąc przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych winni wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pozwolenie takiego, przed przystąpieniem do użytkowania, nie otrzymali, czego skutkiem było nałożenie kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną, oddalił. Od powyższego wyroku J. D. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 i art. 59c ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji prawidłowo zastosowały powyższe przepisy, 2) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek błędnej oceny materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nie naruszało prawa materialnego, w tym art. 57 ust. 7 i art. 59c ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia wskazanych w art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego terminów, to znaczy nie zawiadomił inwestora o terminie obowiązkowej kontroli w ciągu 7 dni od złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i nie przeprowadził obowiązkowej kontroli w terminie 21 dni od złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie kontrola została przeprowadzona prawdopodobnie dopiero w dniu 6 maja 2005 r., choć i ten termin nie wydaje się jednoznacznie udowodniony z uwagi na wskazywany w postanowieniu z dnia 6 maja 2005 r. termin oględzin "w dniu 06.05.04 r." Nawet, jeśli wskazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego data była efektem oczywistej omyłki, to sprawa wymagała dokładnego wyjaśnienia z uwagi na określoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) datę wejścia w życie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Przepis ten stanowił bowiem podstawę do nałożenia na inwestora kary, a zatem data przeprowadzenia kontroli stanowiła okoliczność kluczową dla ustalenia jego obowiązywania. Powyższe rozbieżności oraz uchybienia terminom wskazanym w ustawie nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego ani przed organami administracji, ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, choć ich wyjaśnienie mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy zachodzą przesłanki stosowania sankcji określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie czy okoliczności wskazujące na przebywanie inwestora na terenie nieruchomości przesadzały o stałym użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czy też wiązały się z organizacją i dozorem prowadzonych w obiekcie robót, tj. pilnowaniem obiektu i zgromadzonych tam rzeczy i materiałów. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na przechowywanie w części obiektu różnych przedmiotów, czemu nie zaprzeczył inwestor w zażaleniu wskazując, iż w związku z trudną sytuacją życiową rozpoczął przewóz rzeczy do domu przy ul. [...] w P. , w nadziei na szybkie załatwienie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co jak wskazuje dalszy tok postępowania okazało się niemożliwe. Sam inwestor wyjaśnił również, iż w związku z powtarzającymi się kradzieżami na terenie budowy i w okolicy zmuszony był do pilnowania mienia znajdującego się na nieruchomości. Również samo zawiadomienie o terminie przeprowadzenia kontroli zobligowało go do przebywania w obiekcie w wyznaczonym terminie. Okoliczności te z pewnością nie wskazują jednoznacznie, iż inwestor przystąpił do użytkowania budynku przy ul. [...] w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącemu grzywny w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w P. Istota sporu w niniejszej sprawę sprowadza się do ustalenia czy inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak podnosi skarżący zmuszony on został trudnymi okolicznościami życiowymi do przewiezienia do budowanego domu części wyposażenia, co zresztą dokumentują znajdujące się w aktach sprawy fotografie. W konsekwencji niezbędne okazało się sprawowanie nadzoru nad nimi, a także znajdującymi się na terenie budowy materiałami budowlanymi. W takiej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że organy administracji nie wykazały, że budynek był faktycznie użytkowany. Składowania na parterze budynku elementów wyposażenia, połączone nawet z nocowaniem w tym budynku nie może być zawsze i jednoznacznie utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania budynku. Faktem notoryjnym jest, że wielokrotnie w trakcie prowadzenia prac budowlanych inwestorzy, czy inne osoby działające z ich upoważnienia, nocują na terenie budowy strzegąc zgromadzone tam narzędzia i materiały. Nie można zresztą wobec braku jakichkolwiek ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy administracji, iż zwiezienie owego wyposażania na terenie budowy nastąpiło już po złożeniu przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przed wykonaniem robot budowlanych. W takiej sytuacji należy uznać, że organy nadzoru orzekające w sprawie niniejszej nie ustaliły faktu nielegalnego użytkowania obiektu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zatem uzasadniony. Odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym - właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora a o terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, należy stwierdzić, że istotnie organ nadzoru budowlanego naruszył ten przepis w ten sposób, że obowiązkowa kontrola obiektu przeprowadzona została w dniu 6 maja 2005 r. a zatem kilka dni po terminie zakreślonym w powyższym przepisie, gdyż wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie wpłynął w dniu 12 kwietnia 2005 r. Jak już była o tym mowa organy administracji nie ustaliły, czy okoliczność ta właśnie nie stała się jedną przyczyn zwiezienia do budowanego domu sprzętów jego przyszłego wyposażenia. Odnośnie wątpliwości skarżącego co do daty przeprowadzenia oględzin należy stwierdzić, że z akt postępowania administracyjnego wynika niezbicie, że kontrola obiektu została przeprowadzona w dniu 6 maja 2005 r., a nie jak podano omyłkowo w postanowieniu organu I instancji w dniu 6 maja 2004 r. Powyższa oczywista omyłka w uzasadnieniu tego postanowienia nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Rozpoznając ją uznał, podniesione w skardze zarzuty za zasadne, jednocześnie uznając, że organy administracji naruszyły w rozpoznawanej sprawie podstawowe reguły postępowania wyjaśniającego zawarte w art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oddalono skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.