IV SA/Po 733/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części przyznającej świadczenie /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MZ WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący K.P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w L. wniosek o pomoc na odzież i lekarstwa oraz w postaci zasiłku pieniężnego. Jako przyczyny wystąpienia z wnioskiem K.P. wskazał ubóstwo, bezrobocie, bezdomność oraz trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładu karnego. W dniu [...] kwietnia 2005 r. z wnioskodawcą został przeprowadzony wywiad środowiskowy (rodzinny), podczas którego ustalono, że K.P. w okresie od [...] do [...] przebywał w Zakładzie Karnym, obecnie jest w trakcie rozwodu i został wymeldowany przez żonę ze stałego miejsca pobytu, przez co czasowo przebywa u siostry, która nie wyraża zgody na stały pobyt brata w jej domu. Ustalono ponadto, że wnioskodawca choruje, nie ma źródeł dochodu, a działalność gospodarcza, którą prowadził przed odbywaniem kary pozbawienia wolności, została przez niego zawieszona oraz, że nie ma środków na jej uruchomienie, a nadto ciąży na nim obowiązek alimentacyjny na rzecz córki i syna w łącznej wysokości 300 złotych miesięcznie. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej MOPR) na podstawie art. 3, ust. 1 i 4, art. 4, art. 7 pkt 1, 3, 4, 12, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 b) i c), art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 147 ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy na okres od 01 kwietnia 2005 r. do 31 maja 2005 r. w wysokości 138,30 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasiłek okresowy przyznano z powodu braku możliwości zatrudnienia oraz braku dochodów, przy kryterium dochodowym uprawniającym do świadczeń na poziomie 461 złotych dla osoby samotnie gospodarującej. Wskazano, że w odniesieniu do takich osób zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie a niższa niż 20 złotych, a ponadto kwota zasiłku nie może być niższa niż 30% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rzeczywistym. Oceniono, że strona spełnia warunki do przyznania zasiłku okresowego. W rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wydał także decyzję nr [...], mocą której został przyznany wnioskodawcy zasiłek celowy na leki i odzież w wysokości 50 złotych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż uwzględniono trudną sytuację materialno-bytową i zdrowotną strony. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. K.P. złożył odwołanie od obu tych decyzji. Kwestionując niską wysokość i zakres otrzymanej pomocy wyjaśnił, że po zakupieniu leków, butów, odzieży i żywności nie pozostały mu już żadne środki na życie, a jest osobą bezrobotną i bezdomną, zalega z alimentami oraz choruje na cukrzycę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji określono sytuację życiową strony jako trudną, wskazano, że zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy daje prawo do korzystania z bezpłatnej opieki medycznej oraz ulg przy zakupie niezbędnych leków, a strona rejestracji takiej nie dokonała. Podkreślono, że oprócz zasiłku okresowego przyznanego na okres dwóch miesięcy z powodu braku możliwości zatrudnienia, stronie przyznano także zasiłek celowy na zakup leków i odzieży oraz zaproponowano skierowanie do noclegowni, z czego strona nie skorzystała. Zaznaczono, że świadczenie zostało przyznane w minimalnej wysokości podkreślając zarazem, że obowiązujące przepisy zezwalają na to, a nadto, ze wysokość pomocy finansowej uzależniona jest od możliwości finansowych gminy, a duża ilość wniosków o przyznanie pomocy materialnej powoduje, że wysokość przyznanego świadczenia nie zawsze jest zbieżna z oczekiwaniami osób wnioskujących. W uzasadnieniu decyzji wskazano także podstawę prawną obliczania zasiłku okresowego, oraz zawarto matematyczne wyliczenie kwoty świadczenia przyznanego stronie. Decyzją z tego samego dnia nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało również w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] wydaną w przedmiocie zasiłku celowego. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. K.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na obie decyzje SKO, w uzasadnieniu skargi w całości powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji wydanych przez organ I instancji. Zaskarżając decyzję wydaną w przedmiocie zasiłku okresowego K.P. wskazał, że maksymalny zasiłek okresowy wynosi 461 złotych miesięcznie, podczas gdy on otrzymał zaledwie 138,60 zł. Odnosząc się do zarzutu braku rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy skarżący podniósł, iż rejestracja taka nie ma znaczenia bowiem ofert pracy dla osób powyżej 50 roku życia brakuje, a on dodatkowo nie ma stałego meldunku. Uznał, że zasiłek okresowy powinien być przyznawany raz w miesiącu, a jemu przyznano na dwa miesiące. Podkreślił, że zna wiele przykładów, gdzie ludziom nałogowo pijącym wypłaca się zapomogi większe niż jego zasiłek. Do skargi załączył kopię decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (bez daty wydania jak i numeru decyzji) przyznającą miejsce w Noclegowni dla Bezdomnych w L. na okres od 30 kwietnia 2005 r. do 31 maja 2005 r. i zapewniającą odzież i żywność z darów oraz zwalniającą z odpłatności za pobyt w noclegowni w wysokości 607,60 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy zrezygnował z oferowanego i w jego ocenie kosztownego pobytu w noclegowni, organ winien przyznać mu zasiłek okresowy w wyższej wysokości, co pozwoliłoby na opłacenie kosztów zamieszkania u innych osób. Na rozprawie przeprowadzonej przez tut. Sąd w dniu [...] listopada 2006 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. wystąpił po raz pierwszy o przyznanie pomocy społecznej i oczekiwał tej pomocy w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Wyjaśnił, iż po tej sprawie zarejestrował się w PUP oraz otrzymywał pomoc w większym rozmiarze, a także, iż uzyskał informację o zwróceniu do budżetu części środków, które w 2005 r. były przeznaczone na środki pomocowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości powołując się na argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Przedmiotowa sprawa dotyczy zasiłku okresowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności i arbitralności, a jego zakres jest określony przez prawo; ma ono w każdym przypadku uchwytne granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym, przepisy prawa materialnego. Sądowa kontrola uznania administracyjnego nacechowana jest określoną specyfiką. Sąd może bowiem badać, czy postępowanie prowadzące do wydania decyzji przeprowadzone było zgodnie z przepisami i czy zastosowane były właściwe normy prawa materialnego. Analizując przebieg postępowania Sąd w szczególności odnosić się może do kwestii, czy w toku postępowania organy przestrzegały tych zasad, które ustawodawca podniósł do rangi zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z wolą ustawodawcy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (art. 38 ust. 1 ustawy). W ramach postępowania wszczętego na wniosek skarżącego został przeprowadzony wywiad środowiskowy (rodzinny), w którym przedstawiono aktualną sytuację życiową skarżącego, której prawidłowej oceny dokonał przeprowadzający wywiad pracownik socjalny Ośrodka. W ocenie Sądu pomoc skarżącemu została słusznie przyznana, lecz w świetle zarzutów skargi oraz zgromadzonego materiału dowodowego ponownego zbadania wymaga zakres i wysokość tej pomocy. Decyzją organu I instancji skarżącemu został przyznany zasiłek okresowy z powodu braku możliwości zatrudnienia, którego wysokość za okres od kwietnia 2005 r. do maja 2005 r. ustalono w wysokości 138,30 zł, zgodnie z art. 38 ust. 2 w zw. z art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wymieniona kwota w świetle zasad doświadczenia życiowego z pewnością nie jest w stanie zapewnić zaspokojenia potrzeb, na które została udzielona, jak również oczekiwań skarżącego. W art. 7 ustawy o pomocy społecznej zawarte zostały przykładowo powody, wobec zaistnienia których udziela się pomocy społecznej. Jednoznacznie brzmienie tego przepisu oznacza, że organ udzielający pomocy w tak obiektywnie niskiej kwocie zobowiązany jest do szczegółowego przedstawienia sytuacji finansowej Ośrodka w aspekcie możliwości udzielania pomocy społecznej. Tylko takie postępowanie organu byłoby zgodne z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Takiej argumentacji nie zawarto w decyzji organu I instancji, natomiast organ II instancji poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu o dużej ilości wniosków wpływających do MOPR-u co powoduje, że wysokość przyznanego świadczenia nie zawsze jest zbieżna z oczekiwaniami osób wnioskujących o pomoc. Taka konkluzja, zwłaszcza w świetle wskazanego kontrastu pomiędzy faktycznie udzieloną w zaskarżonej decyzji pomocą, a sygnalizowanymi przez stronę potrzebami, nie może być uznana za wystarczającą, co oznacza, że w toku postępowania naruszone zostały dyspozycje art. 7 i 77 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że wskazanej wady obu instancji nie niweluje zawarta w aktach administracyjnych (nieponumerowanych) notatka służbowa z dnia [...] maja 2005 r. o środkach finansowych pozostających w dyspozycji MOPR, oraz rozdysponowanych przez ten Ośrodek, która podpisana została przez dyrektora Ośrodka. W treści tego dokumentu nie podano bowiem zestawienia środków przeznaczonych w przedmiotowym okresie na zasiłki okresowe, środków rozdysponowanych na ten cel oraz zestawienia, z którego wynikałoby w jakiej wysokości świadczenie to było przyznawane. Zważywszy na wyjątkowo trudną sytuację życiową i materialną skarżącego, wystąpienie z wnioskiem o pomoc po raz pierwszy oraz podniesiony w odwołaniu zarzut arbitralnego przyznawania świadczeń, organ II instancji zobligowany był w sposób wnikliwy zbadać możliwości finansowe MOPR, a wyniki tej analizy przedstawić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Takiego wyczerpującego uzasadnienia, wbrew wymogom określonym w art. 107 §3 k.p.a., zaskarżona decyzja nie zawiera. W ocenie Sądu także rozpatrzenie sprawy w tym zakresie wyłącznie w oparciu o wskazaną notatkę służbową narusza przepisy art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. Z tych powodów, działając na podstawie at. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sad uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...]. Na podstawie art. 152 wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części przyznającej świadczenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest szczegółowo przedstawić własne możliwości płatnicze w przedmiotowym okresie, w rozbiciu na poszczególne rodzaje świadczeń, w tym w szczególności zasiłków okresowych oraz liczby osób objętych tą formą pomocy. W ocenie Sądu ponownego rozważenia wymaga także możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w wyższej wysokości z uwagi na nie skorzystanie przez niego z oferty miejsca w noclegowni, co jednakże nie wpływa na ocenę jego prawa do świadczeń z pomocy społecznej. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MZ