I OSK 345/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Roman Ciąglewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 13/06 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 13/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi D. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę A. B. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego. Z danych zawartych we wniosku wynikało, iż strona w roku podatkowym 2004 osiągnęła dochód w wysokości brutto [...] zł, a także że jest ojcem samotnie wychowującym córkę, urodzoną w dniu [...] września 1988 r., której matka nie uczestniczy w jej wychowaniu. Dodatkowo na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] orzeczono rozwód strony z obowiązkiem wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymania córki przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczeń, ponieważ jest osobą samotnie wychowującą dziecko i nie zostało na rzecz dziecka zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego z rodziców. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zażądał jej uchylenia, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nadto podniósł on sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...], który obowiązkiem utrzymania córki obciążył tylko i wyłącznie stronę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa strony została należycie wyjaśniona. Ponadto podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w 2004 r. w przeliczeniu na jedną osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,- zł. miesięcznie. Tym samym strona spełnia kryterium dochodowe do przyznania zasiłku rodzinnego, ale z uwagi na niezasądzenie na rzecz córki alimentów od matki, nie mogą jej być przyznane wnioskowane świadczenia, w oparciu o art. 7 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 17 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. B., który oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i domagał się jego uchylenia oraz przyznania wszystkich wnioskowanych świadczeń. Powołał się on jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdził, że wydane w jego sprawie rozstrzygnięcie narusza art. 71 i art. 72 Konstytucji RP oraz, iż organ błędnie interpretuje art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Sąd I instancji uznał ją za uzasadnioną, podkreślając przy tym, iż spór pomiędzy organem odwoławczym, a skarżącym dotyczy przede wszystkim sposobu interpretacji i rozumienia art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...]. Zdaniem Sądu z treści tego orzeczenia wynika, że skarżący został zobowiązany do samodzielnego utrzymania córki, a jej matka została zwolniona z obowiązku alimentacji na jej rzecz i nie można wskazanej okoliczności nie uwzględnić przy interpretacji art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż Konstytucja RP, w art. 71, nadaje pomocy okazywanej dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zakres zwykłej pomocy dla osób utrzymujących dzieci. Sąd powołał się także na Konwencję o Prawach Dziecka przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 120, poz. 526 ze zm. Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 11), zgodnie z którą ustawodawca został zobowiązany do kierowania się interesem dziecka jako wartością nadrzędną we wszystkich działaniach dotyczących dzieci. Mając na uwadze powołane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji organu odwoławczego wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Odmienna interpretacja tej sytuacji byłaby zaprzeczeniem idei opiekuńczej roli Państwa wobec rodzica samotnie wychowującego dziecko, zagwarantowanej w Konstytucji RP, a także powołanej i ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Za w pełni uzasadniony uznano zarzut skargi, bowiem dokonana przez organy odwoławczy ocena bezspornego stanu faktycznego, mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie, naruszała prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego R. P., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na przesłance wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o obowiązujący w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przepis art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych niesłusznie przyjął, iż zobowiązanie przez Sąd Okręgowy w K. na mocy wyroku z dnia [...] maja 2001 r. D. B. do utrzymania małoletniej córki A. B., jest tożsame z orzeczeniem o braku obowiązku alimentacji na rzecz córki przez jej matkę, w związku z czym strona spełnia przesłanki do przyznania świadczeń rodzinnych. Kolegium, odnosząc się do wskazanego przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o Prawach Dziecka, stwierdziło, że podziela stanowisko Sądu, iż zwłaszcza rodzina niepełna ma prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, ale jak wynika z art. 81 Konstytucji, praw tych można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie. Organ podniósł także, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że ograniczenie prawa do zasiłku rodzinnego może być wyłącznie uzależnione od rzeczywistej sytuacji materialnej danej rodziny. Przepis art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje bowiem negatywne przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego w sytuacji, kiedy rodzina spełnia kryteria dochodowe do przyznania zasiłku. Przepis ten przewidywał, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, że zasiłek rodzinny nie przysługiwał, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, chyba że: drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Przepis ten w sposób enumeratywny wymieniał przypadki, kiedy może być przyznane prawo do zasiłku rodzinnego, pomimo że osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, tj. jedynie w sytuacji kiedy drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Nadto organ podkreślił, że z dniem 14 stycznia 2006 r. wszedł w życie przepis art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, znowelizowany ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2260). Art. 7 pkt 5 lit. d/ w zmienionym brzmieniu pozwala na przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego osobie samotnie wychowującej dziecko, której nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego rodzica, tj. w sytuacji kiedy sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Tym samym należy uznać, że w stosunku do spraw, w których Kolegium orzekało przed 14 stycznia 2006 r. nie można uznać, że brak wyroku sądu w części dotyczącej niezobowiązania drugiego z rodziców czyli matki dziecka do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka oznacza, iż matka została zwolniona z obowiązku alimentacji na jej rzecz, a tym samym stronie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut błędnej wykładni art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji wyłączał prawo do zasiłku rodzinnego osobie samotnie wychowującej dziecko jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Zasiłek taki przysługiwał jednakże jeżeli rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, bądź powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Zdaniem organu skoro w tym przypadku zapadł wyrok Sądu Okręgowego w K. nakładający tylko na skarżącego obowiązek utrzymania córki (a nie wyrok oddalający powództwo) to przypadek taki nie upoważniał do uznania, iż skarżący spełnia warunki do uzyskania świadczenia. Stanowisko takie nie jest trafne, a przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Jak zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] orzekał rozwód skarżącego i jego żony, przy czym Sąd obciążył małżonków obowiązkiem wychowania i utrzymywania ich wspólnych dzieci nakładając na skarżącego obowiązek wykonywania władzy rodzicielskiej nad córką, co do której skarżący ponosił również obowiązek jej utrzymania. Żona skarżącego identyczne obowiązki ponosiła względem małoletniego syna stron. Wyroki rozwodowe poddane są szczególnym rygorom, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego sąd orzekający rozwód obowiązany jest rozstrzygnąć o władzy rodzicielskiej oraz o obowiązkach ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Z kolei procedura cywilna ustala dalej idące ograniczenia, gdyż w myśl art. 445 § 1 k.p.c. w czasie trwania procesu o rozwód nie może być wszczęta odrębna sprawa o zaspokojenie potrzeb rodziny i alimenty, zaś w przypadku wniesienia pozwu o alimenty podlegałby on przekazaniu do sądu właściwego w sprawie o rozwód. W przypadku łącznego orzeczenia o rozwodzie i obowiązkach utrzymania dzieci nie dochodzi więc do wydania wyroku zasądzającego lub oddalającego powództwo o zasądzenie alimentów, chociaż obciążenie kosztami utrzymania dziecka tylko jednego z rodziców w aspekcie materialnym wywołuje takie same skutki jak gdyby powództwo w tym zakresie względem drugiego rodzica zostało oddalone. Skutek materialnoprawny jest wiec identyczny chociaż ze względu na specyfikę postępowania w sprawach rozwodowych zapada orzeczenie innej treści. Z powyższych względów prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż treść wyroku Sądu Okręgowego rozstrzygała o braku obowiązku alimentacyjnego na rzecz córki przez jej matkę, wzmacniając dodatkowo tę argumentację z powołaniem się na przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującej ochronę dobra rodziny oraz art. 18 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka. Wywody Sądu w tym względzie jako trafne zasługują w pełni na aprobatę. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260) nowelizacja art. 7 ust. 5 przez dodanie lit. d/ wyłączała przyznanie zasiłku rodzinnego przed dniem 14 stycznia 2006 r. nie może być uznane za trafne. Z podanych wcześniej powodów nowelizacja ta, uwzględniając specyfikę postępowań w sprawach rodzinnych, stanowiła jedynie doprecyzowanie przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku osobie samotnie wychowującej dziecko. Przepis art. 7 ust. 5 lit. d/ regulujący wprost sytuację gdy sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka nie może więc przesądzać o naruszeniu prawa materialnego przez Sąd, który stosując wykładnię systemową i wykładając przepis w zgodzie z normami konstytucyjnymi doszedł do poprawnych jurydycznie wniosków i uchylił wadliwą decyzję ostateczną. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.