II OSK 394/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 136/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 394 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. M. stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] wydanej dla inwestora "[...]" Sp. z o.o. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego przy ul. [...] róg [...] w W.. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, iż kontrolowana decyzja skierowana została do Spółki Cywilnej "[...]", która w tej dacie już nie istniała, bowiem w dniu [...] J. Z. – S., jeden z dwóch wspólników spółki cywilnej wypowiedziała swój udział w Spółce. Wypowiedzenie umowy spółki jest w tym wypadku równoznaczne z rozwiązaniem spółki, a jej majątek staje się majątkiem wspólników, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności w częściach ułamkowych. W tej sytuacji zdaniem organu, skierowanie decyzji Wojewody M. do Spółki Cywilnej "[...]", zamiast do J. M. i J. Z. – S., będących współwłaścicielami w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę, wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku wniosku J. Z. – S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał decyzję z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, którą to decyzją uchylił w całości własną decyzję z [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...]. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja Wojewody M. z dnia [...] przeniesiona została decyzją Wojewody M. z dnia [...] na rzecz J. Z.- S., a następnie została przeniesiona na rzecz "[...]" Sp. z o.o. decyzją Wojewody M. z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że kontrolowana decyzja Wojewody M. o pozwolenie na budowę nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, bowiem fakt braku doręczenia decyzji J. M. może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto organ stwierdził, iż inwestor, którym była Spółka z o.o. "[...]" spełniał wymogi art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. M. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a., art. 107 § 1 kpa oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 104 § 2 kpa. Skarżący podniósł, iż skierowanie decyzji do podmiotu, który nie ma zdolności do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym ani bycia podmiotem praw czy obowiązków stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto skarżący wskazał, iż inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...]. Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] uznając, iż pominięcie w decyzji J. M., jako strony postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa i może być jedynie przesłanką do żądania wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu uznanie przez organ za stronę postępowania Spółki Cywilnej "[...]" zamiast jej wspólników J. Z. – S. i J. M. nie stanowi o wadliwości decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Kontrolowane pozwolenie na budowę skierowane zostało do inwestora "[...]" Sp. z o.o. Zasadnie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż brak udziału w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości J. M. stanowi wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał też zarzut braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, bowiem w aktach znajduje się akt notarialny sporządzony w dniu [...], z którego wynika, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i [...] dla której Sąd Rejonowy dla W. M. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] jest J. Z.- S.. Uznając, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i na skutek tego niezastosowanie art. 156 §1ust. 4 k.p.a., względnie niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 156 § 1 ust. 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa (w zakresie nakazującym oznaczenie strony w treści decyzji) oraz art. 28 i 29 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. 2) naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako pusa) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie, czy decyzja dotycząca pozwolenia na budowę wydana przez Wojewodę M. z dnia [...] w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...] w W., rozciąga się na nieruchomości objęte prawem współużytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zwrotu kosztów postępowania w kwocie 430 złotych w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 180 złotych. W uzasadnieniu powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej podał, że Spółka Cywilna "[...]" (tworzona początkowo przez J. Z. – S., J. M. i jeszcze jednego wspólnika, który jednak wystąpił przed laty ze spółki, a w dacie postępowań administracyjnych - przez dwie pierwsze osoby) - uległa rozwiązaniu z dniem [...] na skutek wypowiedzenia udziału przez J. Z. – S.. Tym samym Spółka nie istniała w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę. Byli wspólnicy Spółki, w tym skarżący, są współużytkownikami gruntu objętego pozwoleniem na budowę - albo sąsiadującego z terenem budowy, co jednak trudno przesądzić, bowiem decyzja Wojewody M. o pozwoleniu na budowę nie precyzuje, jakiej nieruchomości dotyczy, poza ogólnym wskazaniem adresu lokalizacji inwestycji (posesja przy ul. [...] róg [...] w W.). Skarżący wskazał, iż na skutek wniesienia prawa użytkowania wieczystego tytułem wkładu do Spółki Cywilnej "[...]" w dniu [...], a następnie jej rozwiązania, prawo to wchodzi obecnie do majątku wspólnego byłych wspólników. Decyzja GINB będąca przedmiotem kontroli sądowej wskazuje, że inwestycja ma być zrealizowana na terenie przy ul. [...] róg [...] w W., dz. ew.[...] z obr. [...]. Decyzja GINB jednak nie rozstrzyga w tym przedmiocie, a relacjonuje jedynie rozstrzygnięcie jakoby zawarte w decyzji Wojewody M.. Tymczasem decyzja Wojewody M. nie identyfikuje granic nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę ani nie wskazuje jej oznaczenia ewidencyjnego. Autor kasacji wskazał, iż Spółka Cywilna "[...]" stroną postępowania nie była, a wobec tego, że w świetle art. 29 kpa spółka cywilna w ogóle nie ma zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego, to skierowanie decyzji do podmiotu, który nie ma zdolności uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, ani zdolności bycia podmiotem praw czy obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym, to powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował normę art. 156 § 1 ust. 4 kpa. uznając, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzja jest skierowana do spółki cywilnej zamiast do wspólników. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji wadliwie wskazał też, iż zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ale nie do stwierdzenia nieważności decyzji. To wadliwe stanowisko Sądu było konsekwencją błędnego założenia, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest jedynie inwestor, zaś pozostałe strony postępowania nie są adresatami decyzji. Nadto zdaniem strony wnoszącej kasację "brak wskazania składu osobowego istniejącej spółki cywilnej spowodowałby trwałą niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie wiadomo byłoby, kto jest jej adresatem, a więc komu można przypisać jej skutki, od kogo dochodzić przymusowego wykonania płynących z niej obowiązków lub kogo uznać za beneficjenta stwierdzonych w niej uprawnień". W ocenie skarżącego w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono stanu faktycznego, bowiem nie ustalono, czy badana przez GINB decyzja Wojewody M. obejmuje nieruchomość objętą prawem użytkowania wieczystego skarżącego, czy inwestora, czy może tereny należące do różnych podmiotów Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółki z o.o. "[...]" wniósł o oddalenie kasacji, wskazując przy tym na brak przymiotu strony u wnoszącego kasację wobec zbycia przez niego nieruchomości w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione w części podstawy i to w zakresie skutkującym o konieczności jej uwzględnienia. Trafne są wywody kasacji co do tego, iż spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani też zdolności prawnej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP 1993, nr 10, poz. 171; uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP 1996, nr 5, poz. 63; wyrok SN z 28 października 2003 r., I CK 201/02, LEX nr 151608). Nie może być więc zaliczona do jednostek organizacyjnych w rozumieniu art. 331 k.c. Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (por. cytowany wyżej wyrok SN z 28 października 2003 r.). Te jednak względy nie mają wpływu na wynik decyzji kontrolowanej. Oceniana bowiem w toku postępowania nieważnościowego decyzja z dnia [...] wadliwie została doręczona "[...]" s.c., gdyż w tej dacie Spółka cywilna była już rozwiązana, a ponadto winna ona była być doręczona wspólnikom Spółki. Zasadnie przyjął więc Sąd pierwszej instancji, iż wadliwość w zakresie doręczenia decyzji badanej mogła być oceniana w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a nie jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Pozbawione uzasadnionych podstaw prawnych jest domaganie się przez stronę skarżącą, aby badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję poddać ocenie co do przesądzenie, którzy ze współwłaścicieli, czy też ze współużytkowników nieruchomości ma prawa silniejsze, czy też przesądzenia kwestii co do posiadania przez określone podmioty prawa własności bądź prawa wieczystego użytkowania co do określonych nieruchomości. Są to kwestie, które mogą wymagać wyjaśnienia w toku ewentualnych postępowań przed sądami powszechnymi i jak wynika z akt sprawy takie postępowania się toczą. Natomiast za trafny uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., bowiem uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądów administracyjnych stosownie do art. 1§ 1 i 2 p.u.s.a. jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działań administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne w istocie nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W myśl z kolei art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem z naruszeniem norm wyżej wskazanych, a więc art. 1§ 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru oddziaływania tejże inwestycji, a nadto samodzielnie też Sąd ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...]. W decyzji bowiem przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej zawarto jedynie takie stwierdzenie, iż inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione we wniesionej do tegoż Sądu skardze, a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany). W odniesieniu do zarzutu inwestora co do braku przymiotu strony u wnoszącego kasację należy stwierdzić, iż zarzut ten nie jest uprawniony, bowiem określając posiadanie przymiotu strony u wnoszącego kasację należy mieć na względzie przedmiot niniejszej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, daty wydanych decyzji objętych kontrolą Sądu i datę zbycia nieruchomości. Wobec usprawiedliwionych podstaw części zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.