II SA/Ol 656/06

Dnia 15 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 26 pkt 11 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zwolnił funkcjonariusza celnego M. Z. ze służby w Izbie Celnej w "[...]" z dniem upływu trzymiesięcznego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją z dnia "[...]" r. Szef Służby Celnej przeniósł wraz z etatem od dnia 1 kwietnia 2005 r. kontrolera celnego M. Z. z Izby Celnej w "[...]" do pełnienia służby w Izbie Celnej w "[...]", której dyrektor ustalił celnikowi miejsce pełnienia służby w Urzędzie Celnym w "[...]". Do podstawowych obowiązków strony należało wykonywanie szczególnego nadzoru podatkowego w zakresie produkcji i obrotu wyrobami akcyzowymi, między innymi nadzór nad gorzelniami, winiarniami, paliwami. Organ I instancji wskazał ponadto, iż od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia wydania decyzji M. Z. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim wynoszącym według wyliczeń organu łącznie 416 dni. Ten stan rzeczy uznany został przez organ za sprzeczny z dobrem służby, o którym mowa w art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej i posłużył za podstawę zwolnienia M. Z. ze służby celnej. Dyrektor Izby Celnej podniósł, iż przyjęte przez ustawodawcę "dobro służby" jest pojęciem nieoznaczonym, nieostrym, a ustalenie co kryje się pod takim określeniem należy do organu administracji. Wskazano, iż na dobro służby składa się szereg czynników i są to zarówno te, które można przypisać organowi - pracodawcy, jak również i te, które swoją postawą kształtują funkcjonariusze celni. Organ podniósł przy tym, iż na skutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej obecna wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, a to z kolei spowodowało zwiększenie obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Wspólnotę, polegających między innymi na zwiększeniu kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii, nad którą nadzór, sprawuje między innymi Dyrektor Izby Celnej, który powinien przede wszystkim właściwie planować, a także zorganizować służbę. W ocenie organu, zwolnienie M. Z. ze służby w trybie art. 26 pkt 11 powołanej ustawy pozwoli właściwie zorganizować pracę w komórce, wpłynie pozytywnie na pozostałych funkcjonariuszy. Częsta i nieprzewidywalna nieobecność funkcjonariusza na służbie w dużym stopniu utrudnia proces organizacji tej służby, ponieważ należy ciągle organizować zastępstwo na tym stanowisku. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, w niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest także aspekt finansowy. Przepisy ustawy o finansach publicznych nakładają na dysponenta wydatków, którym jest także Dyrektor Izby Celnej obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny. Za celowość wydatków uznać zaś należy wykorzystanie zasobów (w tym pieniężnych) dla efektywnej realizacji zadań jednostki. W ocenie organu, długotrwałe przebywanie funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim ( 416 dni) i otrzymywanie w tym czasie 100% uposażenia, nie może być uznane za wydatki dokonywane w sposób celowy i oszczędny, w sytuacji gdy funkcjonariusz nie przyczynia się w żaden sposób do realizacji zadań służby. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, iż nieobecność funkcjonariusza uznaje za usprawiedliwioną, jednakże nie godzi się z tym, by taka sytuacja trwała w nieskończoność. Organ stoi na stanowisku , iż absencja chorobowa funkcjonariusza jest częsta i długotrwała i nie można od pracodawcy wymagać , by brał pod uwagę możliwość poprawy zdrowia funkcjonariusza i od tego uzależnić rozwiązanie stosunku służbowego. Pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia pracy zagraża w sposób szczególny właściwemu zorganizowaniu służby, wpływa negatywnie na dyscyplinę pracy oraz motywację pozostałych funkcjonariuszy i pracowników. Reasumując stwierdzono, iż dobro służby to: właściwe zorganizowanie procesów pracy składających się na tę służbę, jej wykonywanie, zasadne i zgodnie z art.35 ust.3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatkowanie środków finansowych w sposób celowy i oszczędny w zestawieniu z faktycznym wykonywaniem tej służby przez funkcjonariuszy oraz realizacja zadań służby przez funkcjonariuszy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym od powyższej decyzji, M. Z. wskazał, iż jest sumiennym i uczciwym pracownikiem oddanym służbie, za co wielokrotnie był wynagradzany. Jednak, jak twierdzi, całe zamieszanie związane z alokacją, narastający stres i obawa przed utratą pracy niekorzystnie wpłynęły na stan jego zdrowia. Zaznaczył przy tym, że z 416 dni - 122 dni to zwolnienie z tytułu opieki nad dzieckiem, a 294 dni to zwolnienie z tytułu choroby. Podniósł także, że zna osoby w Izbie Celnej, które dwukrotnie dłużej przebywają na zwolnieniu chorobowym, a mimo to nie wszczęto przeciwko nim tego typu postępowania. Wobec takiego stanu zarzucił organowi naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 18 Kodeksu Pracy. Ponadto stwierdził, iż każdy funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim powinien liczyć się z takim zarzutem, jaki postawiono jemu, i zwolnieniem ze służby. Uważa, że w tej sprawie należy wziąć pod uwagę cały przebieg jego służby, tj. 11 lat, a nie ostatni rok. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podtrzymując argumentację w niej zawartą. Ustosunkowując się do zarzutów strony wskazano, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu, nie można zwolnienia M. Z. porównywać ze zwolnieniami lekarskimi bliżej nienazwanych funkcjonariuszy celnych i wywodzić z tego zarzutu nierównego traktowania podwładnych. Podniesiono przy tym, że Izba Celna szczegółowo analizuje zwolnienia lekarskie w kontekście okresu korzystania z nich i wpływu na funkcjonowanie Izby. Jeżeli funkcjonariusze nadużywają zwolnień, przez długotrwałe wykorzystywanie odbijające się niekorzystnie na organizacji służby i wykonywaniu zadań, to podejmowane są stosowne decyzje dotyczące ich stosunku służbowego. Decyzja administracyjna jest zaś aktem władczym, regulującym konkretną sprawę określonego podmiotu i wywołuje skutki prawne wobec niego. W tym kontekście wskazano, że nie każde zwolnienie lekarskie funkcjonariusza celnego ma wpływ na podjęcie decyzji zmierzającej do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 Kodeksu pracy, Dyrektor Izby Celnej poinformował stronę, iż do ustawy o służbie celnej nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy. Niemniej jednak, organ jest zdania, że zastosowany tryb zwolnienia niczym nie narusza tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję, M. Z. wniósł o jej uchylenia w całości, z uwagi na naruszenie przez organ celny art. 7 kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że strona od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia wydania decyzji przebywała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Skarżący podał, iż od 1 kwietnia 2005 r. pełnił służbę w miejscu wyznaczonym przez Dyrektora Izby Celnej, wskazując, że z 416 dni zwolnienia lekarskiego, przez 122 dni przebywał na zwolnieniu lekarskim z tytułu opieki nad dzieckiem, a przez 294 dni miał zwolnienie z tytułu choroby. Ponownie podniósł, że zna osoby pracujące w Izbie Celnej, które dwukrotnie dłużej przebywają na zwolnieniu chorobowym, a mimo to nie wszczęto przeciwko nim tego typu postępowania. W związku z tym strona uważa, że naruszony został art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa. Skarżący poddał pod rozwagę Sądu, czy w sytuacji, gdy jako przyczynę zwolnienia ze służby wskazano długotrwałą absencję spowodowaną chorobą, organ mógł w podstawie prawnej wskazać art. 26 pkt 11, a nie art. 26 pkt 6 ustawy o służbie celnej stanowiący, że funkcjonariusza celnego można zwolnić w wypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Zauważył, iż użyte w art. 26 pkt 11 sformułowanie, "gdy wymaga tego dobro służby", zawiera pojęcie bliżej niedookreślone i jego zdaniem pozwala pracodawcy na zwolnienie funkcjonariusza celnego mianowanego z każdego powodu i w każdej chwili oraz bez żadnej określonej przyczyny. Podsumowując skarżący stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż bezsporne między stronami jest to, że skarżący już od ponad 416 dni przebywa na zwolnieniu lekarskim. Pomiędzy zwolnieniami występują np. dwudniowe przerwy, co powoduje przerwanie biegu rocznego okresu choroby. Takie "układanie" zwolnień lekarskich powoduje, że nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 26 pkt 6 ustawy o służbie celnej, na który wskazuje skarżący. W ocenie organu, sposób uzyskiwania przez skarżącego zwolnień lekarskich może w konsekwencji prowadzić do bliżej nieokreślonego czasu przebywania na zwolnieniach lekarskich z prawem do 100% uposażenia za ten okres. Dyrektor Izby Celnej podniósł, iż choroba skarżącego dezorganizuje pracę służb celnych. Jego nieobecność powoduje konieczność zlecania innym funkcjonariuszom pełnienia dodatkowej służby (ponad normy czasu pracy). Powstaje wówczas obowiązek udzielania tym funkcjonariuszom dodatkowego dnia wolnego za czas służby pełnionej ponad obowiązujące normy czasu pracy. W dalszej konsekwencji dochodzi do sytuacji, że służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy. Zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zaś zatrudnienie w jego miejsce innego funkcjonariusza, co pozwoli na prawidłowe zorganizowanie pracy, a także wpłynie pozytywnie na pracę (służbę) pozostałych funkcjonariuszy. W ocenie organu, fakt długotrwałej nieobecności skarżącego w służbie niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z dobrem służby i właściwą organizacją służby. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 26 pkt 11 ustawy o służbie celnej, Dyrektor Izby Celnej zwrócił uwagę, że podejmując zaskarżoną decyzję nie kierował się dowolnością, lecz wskazał skarżącemu na konkretne powody uzasadniające podjęcie decyzji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził, aby decyzje administracyjne wydane zostały z takim naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi zgodzić należy się ze stanowiskiem, że okres usprawiedliwionej nieobecności w pracy w ilości 416 dni spowodowany był nie tylko zwolnieniami lekarskimi stwierdzającymi niezdolność funkcjonariusza do służby z powodu choroby, ale także opieką funkcjonariusza z tytułu opieki nad chorym dzieckiem. Nie można jednak zarzucić organowi naruszenia art. 7 kpa, co do nieprawidłowych ustaleń odnośnie okresu przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim, z uwagi na podstawę prawną podjętych w tej sprawie decyzji. Trzeba zauważyć, że przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby celnej nie był art. 26 pkt 6 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, lecz art. 26 pkt 11 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w wypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok, drugi zaś pozwala na zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej, gdy wymaga tego dobro służby. Skoro M. Z. został zwolniony ze służby na podstawie drugiego z wymienionych przepisów to ustalenia faktyczne w sprawie winny dotyczyć wpływu jego długotrwałej nieobecności w pracy na prawidłowe funkcjonowanie miejsca pełnienia służby - Urzędu Celnego w "[...]". Okoliczność ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu orzekającego w sprawie, który przekonywująco wykazał, że za zwolnieniem M. Z. ze służby celnej przemawia dobro służby. Nie budzi zastrzeżeń Sądu podnoszona w uzasadnieniach decyzji Dyrektora Izby Celnej argumentacja, iż trwająca ponad 400 dni nieobecność skarżącego w pracy, mimo że jest nieobecnością usprawiedliwioną, dezorganizuje pracę służb celnych, utrudnia proces organizacji tej służby, a także negatywnie wpływa na motywację pozostałych funkcjonariuszy i pracowników. Jest rzeczą nieuchronną, że na skutek absencji skarżącego w pracy przydzielone jemu obowiązki służbowe muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu pracy, przysługuje z kolei dodatkowy dzień wolny od pracy. Organ podnosi niezwykle istotny argument, że w konsekwencji takiego stanu rzeczy służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych. Dlatego też zasadną staje się argumentacja organu orzekającego w niniejszej sprawie, że zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zatrudnienie w jego miejsce innego funkcjonariusza, co pozwoli prawidłowo zorganizować pracę w Urzędzie Celnym w "[...]", a także wpłynie korzystnie na pracę pełniących tam służbę funkcjonariuszy celnych. Skarżący zarzucał również naruszenie art. 32 Konstytucji RP z powołaniem się na to, że Dyrektor Izby Celnej nie wszczął postępowań w przedmiocie zwolnienia ze służby w stosunku do innych funkcjonariusze celnych, znajdujących się w takiej samej sytuacji jak skarżący, z tą różnicą jednak, że przebywają oni dłużej od skarżącego na zwolnieniach lekarskich. Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. O nierówności wobec prawa w rozumieniu art. 32 Konstytucji możemy mówić wówczas, jeżeli ustawodawca dla tej samej grupy podmiotów ustala odmienne kryteria. Nie można zaś mówić o dyskryminowaniu funkcjonariusza w sytuacji, gdy ustawodawca daje organowi uprawnienie do rozwiązania stosunku służbowego, a organ ten wykorzystuje dane uprawnienie w stosunku do niektórych tylko funkcjonariuszy. Użycie w art. 26 pkt 11 sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa. Zatem zanim organ celny podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje się w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, obowiązany jest wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie konkretnego funkcjonariusza. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej wywiązał się z tego obowiązku w sposób prawidłowy. Podkreślić nadto wymaga, iż przedmiotem zainteresowania Sądu jest indywidualna sprawa skarżącego, zatem przebywanie przez innych funkcjonariuszy celnych na zwolnieniach lekarskich nie ma wpływu na sądową kontrolę zgodności z prawem decyzji wydanych wobec skarżącego. Reasumując, stwierdzić należy, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył reguł prowadzenia postępowania dowodowego i wykazał istotne dla sprawy okoliczności. Wniosek organu celnego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a zatem nie stanowi naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).