III SA/Wa 2205/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika, odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnienie pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz umorzenia postępowania w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonego oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) przeniósł na L. A. (zwaną dalej Skarżącą) odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych po zmarłym mężu M. A., który prowadził działalność gospodarczą pod nazwą "L.". Pismem z 4 stycznia 2005 r. Skarżąca zwróciła się do ZUS z wnioskiem o ich umorzenie, podnosząc, że od chwili śmierci męża jest w ciężkiej sytuacji finansowej, ma na utrzymaniu dwoje dzieci, a jedynym jej źródłem utrzymania jest renta rodzinna. Wskazała także, że korzysta z pomocy społecznej, a jedynym jej majątkiem jest dom w stanie surowym zajęty przez komornika. Decyzją z [...] kwietnia 2005 r. ZUS umorzył Skarżącej zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za płatnika oraz odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za zatrudnionych pracowników. Jednocześnie ZUS umorzył postępowanie w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek należnych za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2005 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2005 r. stwierdził nieważność tej decyzji, wskazując, iż jest ona obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako Kpa), albowiem została wydana przez organ niewłaściwy. Zgodnie z orzeczeniem sądu sprawa o umorzenie zadłużenia przekazana została do ministra pełniącego funkcję organu nadzoru w stosunku do ZUS. W związku ze zmianą treści art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej jako uosus), który w ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r. stanowi, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, strona ma natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] grudnia 2005 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 21 kwietnia 2005 r., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż Skarżąca jest osobą bezrobotną mającą na utrzymaniu dwie uczące się córki w wieku 19 i 20 lat. Jedynym dochodem rodziny Skarżącej jest renta rodzinna na córki w łącznej kwocie 717,66 zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie 303 zł. Skarżąca nie korzysta ze świadczeń z Ośrodka Pomocy Społecznej. Prezes ZUS, powołując się na nadesłane przez Skarżącą dokumenty, podniósł, że wydatki Skarżącej związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą około 100 zł oraz że dokonuje ona zakupu opału na zimę na kwotę 300 zł. Jednocześnie organ zaznaczył, że Skarżąca jako spadkobierca po zmarłym mężu M. A. posiada liczne zobowiązania wobec innych wierzycieli. Za istotne dla sprawy Prezes ZUS uznał fakt, że Skarżąca wraz z córkami jest właścicielką nieruchomości oznaczonej numerem [...] o wartości około [...] zł, na której ZUS dokonał zabezpieczeń hipotecznych. Nieruchomość ta jest zajęta przez komornika sądowego. Powołując się na art. 28 ust. 3a uosus Prezes ZUS stwierdził, że Skarżąca wykazała, że zachodzą po jej stronie przesłanki uzasadniające umorzenie składek za prowadzącego działalność gospodarczą. Jednocześnie Prezes ZUS wskazał, że kwestia umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek może być rozpatrywana wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 1-3 uosus. Z treści tych przepisów wynika, iż zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika może być umorzone tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W przypadku Skarżącej przesłanka ta zaś nie występuje. W stosunku do tych należności nie została stwierdzona bezskuteczność postępowania egzekucyjnego, a wiec nie stwierdzono nieściągalności. W świetle powyższego odmowa umorzenia zadłużenia z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika jest w pełni zasadna. Ponadto powołując się na art. 30 uosus Prezes ZUS stwierdził, że zadłużenie, wynikające z nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonego nie może być przedmiotem ani ulgi, ani umorzenia. Wobec powyższego postępowanie dotyczące umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonego należało umarzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2006 r. L. A. przedstawiła ponownie swoją sytuację rodzinną i finansową, wnosząc o uznanie, że sytuacja ta uzasadnia umorzenie zadłużenie wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać także trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W badanej sprawie Prezes ZUS w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. W konsekwencji uznał, że sytuacja Skarżącej uzasadnia umorzenie składek za prowadzącego działalność gospodarczą i umorzył Skarżącej zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za płatnika. Jednocześnie Prezes ZUS słusznie zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 3 uosus umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za zatrudnionych pracowników a finansowanych przez płatnika, możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. W przypadku takich należności organ nie może brać pod uwagę przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3 a uosus oraz w przepisach rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Jeżeli zatem Prezes ZUS ustalił, że Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej numerem [...] o wartości około [...] zł, na której hipotecznie zabezpieczono wierzytelności ZUS a nadto nieruchomość ta jest zajęta przez komornika sądowego, to nie mógł uznać, że przesłanka całkowitej nieściągalności została spełniona i tym samym nie mógł umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za zatrudnionych pracowników a finansowanych przez płatnika. Za prawidłowe uznać należy także rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w kwestii umorzenia postępowania w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek należnych za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zgodnie bowiem z art. 30 uosus do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy, co oznacza, że ustawodawca wykluczył możliwość umarzania takich należności. Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a organ umorzył Skarżącej wszystkie należności, które zgodnie z obowiązującymi przepisami mógł umorzyć. Biorąc to pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepis art. 151 ppsa skargę oddalił.