II GSK 110/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Grabowski Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1739/06 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1739/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 czerwca 2006 r., nr [...] (...), utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez M. N., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w związku z uprawomocnieniem się decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 2 stycznia 2006 r., którą ustalono, że płatności za rok 2004 nie należą się M. N., zaszła konieczność podjęcia działań w celu zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności. Wydanie decyzji odmawiającej płatności nastąpiło po uprawomocnieniu się decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 20 października 2005 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 20 listopada 2004 r. o przyznaniu M. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ w niniejszej sprawie ustalił, że skarżąca pobrała nienależnie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 7358,39 zł, którą to należność należy zwrócić w kwocie powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia decyzji, do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Na decyzję z dnia 27 czerwca 2006 r. M. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zakwestionowała ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, oświadczając, że nie podpisywała żadnej umowy dzierżawy z osobą, która wystąpiła o przyznanie płatności do tych samych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o ustalenie kwoty środków pobranych nienależnie lub nadmiernie, prowadzonym na podstawie art. 11 ust 4 - 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), które jest zawsze poprzedzone postępowaniem w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Organ podniósł, że skarżąca nie zakwestionowała decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich, zatem stała się ona prawomocna, a skoro zostały pobrane płatności bezpośrednie, a następną decyzją orzeczono, że płatności się skarżącej nie należą, decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich i wezwania do zapłaty była, w ocenie organu, zasadna i zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zatem podnoszone przez skarżącą zarzuty co do nieustalenia czy istniała bądź nie istniała umowa dzierżawy pomiędzy nią a osobą, która wystąpiła o przyznanie płatności do tych samych gruntów, nie stanowiły części postępowania w niniejszej sprawie i nie były rozpatrywane przez Sąd. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wyliczają jedynie kwotę nienależnie pobranych płatności. Nie ustalają natomiast czy skarżąca była uprawniona do otrzymania płatności, czy też nie, zatem kwestie podnoszone w skardze są nietrafne i nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. W związku z faktem, iż skarżąca otrzymała dopłaty, które się jej, w ocenie organu, nie należały, a decyzja o odmowie przyznania płatności stała się prawomocna, organy, prawidłowo orzekły o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Sąd podniósł z urzędu, że organ I instancji zawarł jednak nieprawidłową treść klauzuli dotyczącej powiększania należności o odsetki za zwłokę. W sentencji decyzji organu I instancji wskazano, że będą one naliczane w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - od dnia doręczenia decyzji organu I instancji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, powołując się na przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), powoływanej dalej jako O.p., z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 O.p. zobowiązanie pieniężne powstaje z dniem doręczenia decyzji właściwego organu, ustalającej wysokość tego zobowiązania, natomiast zgodnie z art. 47 § 1 O.p. termin płatności należności wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Odnosząc te uregulowania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji w części stwierdzającej, że należność powiększana jest o odsetki od chwili doręczenia decyzji została wydana z naruszeniem powyższej reguły. W ocenie Sądu organ powinien był, zgodnie z art. 47 § 1 O.p., wskazać skarżącej 14 dniowy termin do zapłaty nienależnie pobranych płatności, od chwili doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania i poinformować, że dopiero uchybienie temu terminowi spowoduje naliczanie odsetek. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że orzeczenie o naliczaniu odsetek począwszy od chwili doręczenia decyzji jest niezgodne z powołanym przepisem art. 47 § 1 O.p. Jednocześnie ostateczna decyzja może stanowić podstawę sporządzenia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Z tego powodu decyzja organu jako naruszająca prawo podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie skorygował wskazanej wady rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) , dalej k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 O.p., nieuwzględniające art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE L 327 z 12 grudnia 2001 r.), polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przypadku orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odsetki powiększające tę płatność naliczane są zgodnie z art. 47 § 1 O.p., tj. wskazanie 14-dniowego terminu do zapłaty nienależnie pobranych płatności od dnia doręczenia decyzji ustalającej ich kwotę, 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie przesłanek uzasadniających brak podstaw do zastosowania przepisów prawa wspólnotowego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, a w konsekwencji również i organu II instancji, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że organ I instancji zawarł w decyzji nieprawidłową treść klauzuli dotyczącej powiększania należności o odsetki za zwłokę uznając, iż organ ten powinien zawrzeć klauzulę zgodną z art. 47 § 1 O.p. Sąd nie wziął pod uwagę art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Zgodnie z art. 49 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczane zgodnie z ust. 3. Natomiast art. 49 ust. 3 stanowi, że odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o obowiązku zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Przepis ten wskazuje również, że stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym w przypadku konfliktu prawa Unii Europejskiej z prawem państwa członkowskiego należy stosować przepisy wspólnotowe. Rozporządzenia Komisji (WE) są stosowane bezpośrednio, a ich wejście w życie oraz stosowanie jest niezależne od przepisów krajowych. Art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawia konkretną normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, precyzyjnie wskazując okres za jaki mają być naliczane odsetki. Strona wskazała, że chociaż rozporządzenie to utraciło moc na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.), to jednak zgodnie z tym przepisem rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 nadal obowiązuje w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2005 r. Organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 wskazanych w decyzji organu I instancji uznając, że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie jedynie prawo polskie, tj. art. 47 § 1 O.p. Nie uzasadnił jednak dlaczego wskazane rozporządzenie Komisji (WE) nie ma w tej sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podnosząc naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie przesłanek uzasadniających brak podstaw do zastosowania przepisów prawa wspólnotowego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, a w konsekwencji również i organu II instancji, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zamieszczonym w rozdziale III zatytułowanym "Źródła prawa", źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, nie tylko stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, ale ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji). Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej (art. 89 ust. 1 pkt 3). Taką umową jest Traktat akcesyjny dotyczący przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Ponadto przepis art. 91 ust. 3 stanowi, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Sytuacja taka występuje w przypadku prawa unijnego. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, oprócz istniejącego wymogu dostosowania ustawodawstw krajowych państw przystępujących do Wspólnoty do prawa Unii Europejskiej, wypracowało zasadę pierwszeństwa w stosowaniu prawa unijnego przed prawem wewnętrznym danego państwa. Zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym uwzględniają wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP. Jednym z rodzajów aktów prawnych wydawanych przez organy Unii Europejskiej jest rozporządzenie. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE Nr C 321E/01 z dnia 29 grudnia 2006 r. – wersja skonsolidowana) rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Wskazane przez organ w skardze kasacyjnej rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE L 327 z 12 grudnia 2001 r.) jest częścią prawa unijnego, a zatem jako źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego podlega w powyższym zakresie bezpośredniemu stosowaniu z mocy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Jego postanowienia stanowią lex specialis w stosunku do unormowań zawartych w Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 czerwca 2006 r. oparł swoje rozważania jedynie na przepisach Ordynacji podatkowej, natomiast w ogóle nie odniósł się do przepisów rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 wskazanego w podstawie prawnej decyzji I instancji z dnia 8 marca 2006 r., utrzymanej w mocy przez organ II instancji. W konsekwencji nie zbadał czy przepisy unijne w taki sam sposób jak prawo krajowe regulują moment, od którego naliczane są odsetki za zwłokę w zwrocie nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej, nie uzasadniając braku powołania i stosowania przepisów unijnych. Na marginesie należy stwierdzić, iż organ w skardze kasacyjnej trafnie zauważył, że rozporządzenie Komisji Europejskiej Nr 2419/2001 zostało uchylone z dniem 7 maja 2004 r. na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jednak nadal obowiązuje w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2005 r. Organ zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 O.p., nieuwzględniające art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przypadku orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odsetki powiększające tę płatność naliczane są zgodnie z art. 47 § 1 O.p. Stosownie do art. 47 § 1 O.p. termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Przepis art. 49 ust. 1 i 3 wskazanego rozporządzenia nr 2419/2001 stanowi natomiast, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczane za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, powołując się na omawiany wyżej przepis art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2419/2001, stanął na stanowisku, że odsetki za zwłokę od nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych powinny być naliczane od dnia doręczenia decyzji organu I instancji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem Sądu I instancji, odsetki te powinny być naliczane od momentu uchybienia 14-dniowemu terminowi przewidzianemu w art. 47 § 1 O.p. do zapłaty nienależnie pobranych płatności, biegnącemu od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Między art. 47 § 1 O.p. a art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia prawdopodobnie zachodzi kolizja, którą winien zbadać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy i rozstrzygnąć czy dokonując wykładni pojęcia "między powiadomieniem" zawartym w przepisie art. 49 ust. 3 rozporządzenia wspólnotowego możliwe byłoby rozciągnięcie tego terminu początkowego o termin 14-dniowy zawarty w przepisie art. 47 § 1 O.p. Zgodnie z przedstawionymi wcześniej rozważaniami w przypadku kolizji prawa krajowego z przepisami wspólnotowymi należy stosować prawo wspólnotowe, w przypadku rozporządzeń - bezpośrednio. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien szczegółowo odnieść się do podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji i dokonać wszechstronnej wykładni przepisów art. 49 ust. 1 i 3 wskazanego rozporządzenia, a następnie rozważyć, zgodnie z powyższymi uwagami Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy przepisy te miały w tej sprawie zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.