II SA/Bd 894/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Ewa Kruppik- Świetlicka Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 15 listopada 2006r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powitowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] roku nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] roku [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Bd 894/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 oraz art. 81 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. nr 207. poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości D., gmina Ś. na budynek mieszkalny bez wymaganego przepisami pozwolenia, zobowiązał K. S. do dostarczenia w terminie do 31 marca 2006 r., w celu doprowadzenia dokonanej zmiany do stanu zgodnego z prawem, inwentaryzacji zawierającej: - opis i rysunek określający usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych na działce nr [...] i sąsiednich, sporządzony na kopii mapy zasadniczej, - zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę budynku, jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno – użytkowymi, - rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno – użytkowej budynku, - ocenę potwierdzającą dokonanie zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, - wskazanie przez autorów projektu ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości wraz ze sposobem ich usunięcia. W decyzji organ zamieścił pouczenie, że po wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie adaptowanej w 1995 r. na lokal mieszkalny części parterowej wybudowanego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ś. z dnia [...] 1983 r. budynku gospodarczego, a w przypadku jego niewykonania - nakazane zostanie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. K. S. nie dostarczając żądanej inwentaryzacji pismem z dnia 23 lutego 2006 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że dokonane zmiany zostały usunięte (zlikwidowano łazienkę, usunięto wszelkie instalacje wodno – kanalizacyjne i instalację elektryczną). W dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawdzając powyższą informację, stwierdzono, że zdemontowane zostały urządzenia sanitarne w łazience i pomieszczeniu kuchni oraz rozebrano ściankę działową wydzielającą pomieszczenie łazienki, pozostała zaś nierozebrana ściana wydzielająca pomieszczenie kuchni, w której wykuto otwór drzwiowy do pomieszczenia pokoju. Nadto w pokoju ustawiono ściankę działową wydzielającą dodatkowe pomieszczenie, w którym luźno powstawiano urządzenia sanitarne. W piwnicy nie zdemontowano kanalizacji sanitarnej, instalacji wodociągowej wraz ze zbiornikiem hydroforowym oraz schodów prowadzących na parter. Wobec powyższego stwierdzając, iż budynek zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości Dziki nie został doprowadzony do stanu określonego w projekcie stanowiącym integralną część decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ś. z dnia 1 kwietnia 1983 r. o pozwoleniu na budowę oraz, iż K. S. nie wywiązał się z nałożonego decyzją z dnia [...] 2005 r. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] 2006 r. na podstawie art.. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. nr 207, poz. 2016) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. decyzję nr [...] nakazującą wyżej wymienionemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obecnych pomieszczeń mieszkalnych na parterze budynku do funkcji wynikającej z pozwolenia na budowę, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: - zdemontowanie instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem hydroforowym zlokalizowanym w piwnicy budynku, - wyburzenie schodów prowadzących z piwnicy na pater i w to miejsce ułożenie stropu, - wyburzenie ścianki działowej ustawionej w pokoju na parterze, - wyburzenie ścianki działowej wydzielającej obecne pomieszczenia kuchni, - zamurowanie otworu drzwiowego z obecnego pomieszczenia kuchni do pokoju. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. podniósł, iż nie zdemontuje instalacji sanitarno – wodociągowej, gdyż jest ona nieczynna, choć w najbliższym czasie zamierza zainstalować potrzebną w budynku muszlę klozetową. Nadto pozostać musi przynajmniej jeden kran. Odwołujący się wskazał także, iż nie zburzy schodów, które są nierozerwalną częścią budynku. Ich brak zmuszałby go do obchodzenia budynku by dostać się do środka. Nie widzi również potrzeby zamurowania otworu po schodach i likwidacji ścianek działowych. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miały charakteru uznaniowego, wynikały bowiem z ściśle określonych przepisów prawa budowlanego. W przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej i niewykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności celem doprowadzenia dokonanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, organ miał obowiązek wydać decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż K. S. był pouczony o konsekwencjach wynikających z niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. W skardze (nazwanej błędnie odwołaniem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję K. S. zarzucił, iż wykonanie nakazu rozebrania schodów, zamurowania otworu schodowego w podłodze, zamurowania otworu drzwiowego w ścianie i likwidacji instalacji sanitarno – wodociągowej sprawiło, iż nie jest możliwe mieszkanie w budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Skarżący zaś już w styczniu 2004 r. zwracał się do Urzędu Miasta o zezwolenie na zamieszkanie w tym budynku jego wnuka jako spadkobiercy i do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi. Prowadzenie gospodarstwa rybackiego "na odległość" ze Ś. nie jest możliwe i musiał to gospodarstwo zlikwidować. Skarżący podniósł ponadto, iż rozebranie schodów, pobudowanych tam zaraz po zakończeniu budowy magazynu, doprowadzi do tego, że budynek stanie się bezużyteczny i spowoduje zagrożenie wypadkiem przy eksploatacji magazynu, zaś instalacja sanitarno – wodociągowa jest niezbędna, bowiem magazyn pasz i stróżówka nie może funkcjonować bez ubikacji. Jednocześnie w skardze K. S. wniósł o wyrażenie zgody na powołanie komisji do zbadania możliwości zamieszkania spadkobiercy w budynku oraz zobowiązanie inspektora nadzoru budowlanego do zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni, a uwzględniając skargę wydają orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Z kolei w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, iż może uwzględnić skargę także z uwagi na inne niż podniesione w skardze uchybienia przepisom prawa. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za uzasadnioną z przyczyn, które sąd dostrzegł z urzędu. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] 2006 r. są konsekwencją decyzji tegoż Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązującej inwestora do dostarczenia inwentaryzacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Tymczasem wskazana decyzja z dnia [...] 2005 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek organ nadzoru budowlanego był uprawniony do nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia wymienionego w osnowie decyzji z dnia [...] 2005 r. dokumentu, jednak winien to uczynić w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 kpa. Unormowanie zawarte w art. 81c, w celu umożliwienia prawidłowego wykonywania przez organy nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno – budowlanej zadań określonych w przepisach prawa budowlanego, umożliwia tym organom żądanie od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz i innych dokumentów, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia kwestii technicznych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tak więc nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia inwentaryzacji stanowiło wyłącznie element postępowania dowodowego, w oparciu o który ewentualnie winna być podjęta dopiero decyzją obligująca go na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia dokonanych w budynku samowolnie zmian do stanu zgodnego z prawem (o ile organ na podstawie inwentaryzacji oceni, że poczynione zmiany uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym). Przechodząc na grunt art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzić z kolei należy, że przewidziane w tym przepisie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może w żadnym razie oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz czy ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Czynności o których mowa w cyt. przepisie to czynności związane z wykonaniem robót budowlanych, np. zamurowanie otworu okiennego czy drzwiowego, rozbiórka schodów, czy obniżenie wysokości budynku. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki NSA z 28 czerwca 2005 r. sygn. OSK 1780/04, z 28 września 2000 r. sygn. II SA/Lu 930/99, WSA w Warszawie z 4 października 2004 r. sygn. IV SA 2050/03, z 5 listopada 2004 r. sygn. IV SA 1212/03 i inne) wyrażany jest pogląd, który skład orzekający sądu w sprawie niniejszej podziela, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można nakazać tylko wykonanie konkretnych czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od obowiązujących przepisów budowlanych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych lub ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie wykonanego już obiektu. Gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać obowiązek przedstawienia jedynie jakiejś dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają, organ nie mógłby wydać ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o dostarczoną dokumentację, czynności faktycznych jakie winny być dokonane celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w efekcie mogłoby prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub pozwolenia na użytkowanie obiektu mimo, że pozostawałoby to w sprzeczności z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Powyższa interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zachowała także aktualność po zmianie tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. - Dz. U. 2004 r. nr 93, poz. 888 (vide komentarz Z. Niewiadomskiego do prawa budowlanego – Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r.). Zauważyć w tym miejscu również należy, że obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych lub ekspertyz może zostać nałożony również w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 3), co oczywiście dotyczy robót niezakończonych. Tak więc zobowiązanie skarżącego do dostarczania inwentaryzacji samowolnie dokonanych zmian w budynku w formie decyzji, która winna zawierać merytoryczne rozstrzygnięcie, a nie rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia materiału dowodowego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie w oparciu o powyższy przepis w dniu 5 grudnia 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. wadliwej decyzji miało bezpośredni wpływ na nakazanie skarżącemu decyzją z [...] 2006 r. przez wymieniony organ przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku usytuowanego na działce nr [...] oraz utrzymanie w mocy tej decyzji zaskarżoną decyzją organu II instancji, skoro powodem wydanego nakazu było niewykonanie przez skarżącego nałożonego nań obowiązku. Stąd też należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, co musi skutkować uchyleniem tych decyzji. Jednak w ocenie Sądu, celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w wyniku niewykonania przez skarżącego nałożonego nań obowiązku, niezbędna jest również eliminacja z tego obrotu decyzji nakładającej tenże obowiązek. W związku z tym, korzystając z wynikającego z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uprawnienia do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów (w tym decyzji) wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, orzeczono z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 5 grudnia 2005 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego winien, widząc potrzebę dostarczania przez skarżącego inwentaryzacji dokonanych w budynku zmian, wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie, a następnie ocenić przedłożony przez niego dokument (traktując go jako element postępowania dowodowego) pod kątem prawnych możliwości legalizacji samowoli. Brak możliwości doprowadzenia zmian do stanu zgodnego z przepisami winien skutkować nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 zdanie drugie), a możliwość "naprawy" zmian – nałożeniem na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W razie zaś uznania w następstwie oceny przedłożonej inwentaryzacji, że dokonane zmiany nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ winien postępowanie wszczęte w kierunku zastosowania art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego umorzyć, gdyż wskazany przepis nie zawiera materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. Ustosunkowując się do zamieszczonego w skardze wniosku stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest kompetentny w kwestii powołania komisji do zbadania możliwości zamieszkania spadkobiercy w budynku na działce nr [...], a obowiązek zakończenia postępowania administracyjnego w wyznaczonym terminie może być przez sąd nałożony tylko w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu.