VI SA/Wa 724/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] działając na podstawie art. 92 ust. 1, 4, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy nałożył na J. S., skarżącego w niniejszej sprawie, karę pieniężną w kwocie 6.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu 19 września 2005 r. w miejscowości [...] na przystanku [...] przy ul. [...], po uprzedniej obserwacji przez funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego, dokonano kontroli pojazdu marki F. o nr rej. [...] prowadzonego przez M. K., a będącego w prawnej dyspozycji J. S. W chwili kontroli strona wykonywała przewóz regularny na trasie [...]. Kierowca okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] wydane dla przedsiębiorcy J. S. Zezwolenie zostało cofnięte decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...]. W tym stanie rzeczy organ uznał, że okazane zezwolenie nie mogło stanowić dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozów regularnych na trasie [...] i w konsekwencji nałożył na J. S. karę 6.000 zł. za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniósł o umorzenie postępowania bądź uchylenie decyzji zarzucając naruszenie art. 6, 7, 105 k.p.a. przez przyjęcie, iż prowadził on działalność polegającą na przewozie osób bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że złożył wniosek o zawieszenie natychmiastowego wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. do WSA w Lublinie utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia, skutkiem czego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowego decyzja nie podlega wykonaniu, a postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem J. S. organ pominął okoliczność, iż złożył on skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2005 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności tej decyzji. Wniosek nie został rozpoznany a zatem twierdzenie, iż przewóz był wykonywany bez wymaganego zezwolenia jest przedwczesne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powoływanie się przez stronę na fakt złożenia do WSA skargi z wnioskiem o zawieszenie natychmiastowej wykonalności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest, zdaniem organu II instancji bezzasadne, ponieważ czynność ta nie wstrzymuje skutków prawnych jakie wywołała ostateczna decyzja tj. skutków polegających na pozbawieniu strony prawa do wykonywania przewozów regularnych na wskazanej trasie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje bowiem wykonania aktu lub czynności. Również złożenie wniosku o zawieszenie natychmiastowej wykonalności decyzji ostatecznej nie powoduje automatycznego wstrzymania wykonalności decyzji, ponieważ zarówno organ, który wydał decyzję ostateczną jak i Sąd nie są związane tym wnioskiem. W chwili rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy decyzja SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r. o cofnięcie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej [...] znajdowała się w obrocie prawnym. Natomiast wniosek o wstrzymanie tej decyzji został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze na tą decyzję J. S. wniósł o uchylenie obu ww. decyzji i zaliczenie w poczet materiału dowodowego postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2006 r. uchylającego postanowienie WSA w Lublinie oddalającego wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 12 k.p.a. przez przyjęcie, że prowadził on działalność polegającą na przewozie osób bez wymaganego zezwolenia podczas, gdy ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, bo pominięto postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I OZ 1567/05, naruszenie art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 12 k.p.a. przez poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego niezgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz bez zachowania obowiązku wnikliwego i wszechstronnego zbadania sprawy tj. pominięcie dowodów dla strony korzystnych tj. ww. postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2006 r.; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. polegające na merytorycznym rozpoznaniu sprawy podczas, gdy postępowanie powinno być obligatoryjnie z urzędu zawieszone; organowi były bowiem znane okoliczności związane z zagadnieniem wstępnym będącym, w momencie wszczynania postępowania, przedmiotem rozpoznania przez inny organ – WSA w Lublinie, a tyczącym rozpoznania wniosku strony o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji SKO w [...]. W piśmie z dnia 4 września 2006 r. uzupełniającym skargę skarżący podniósł, iż został prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] [...] Zamiejscowego Wydziału Grodzkiego z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2006 r. uznany za winnego tego, że w okresie od dnia 22 sierpnia 2005 r. do dnia 31 października 2005 r. wykonywał usługi w zakresie krajowego transportu drogowego osób na trasie [...] nie posiadając wymaganego zezwolenia tj. o czyn z art. 60 kodeksu wykroczeń i za to został skazany na karę grzywny w kwocie 1.000 zł. Tym samym został dwukrotnie ukarany za jeden czyn, co w jego ocenie jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi. Wątpliwości budzi też, co wskazano w uzasadnieniu skargi, również restrykcyjność i niewspółmierność kar, zgodność stwierdzonych naruszeń i okoliczności sprawy z art. 32 Konstytucji a przede wszystkim brak gradacji konsekwencji określonych w ustawie o transporcie drogowym. Nadto strona podniosła, że została pozbawiona możliwości wyeliminowania uchybień, co nie powinno, lecz skutkuje dla niej drastycznymi konsekwencjami szczególnie, jeżeli chodzi o fakt, iż strona nie wiedziała, że złożenie skargi nie powoduje wstrzymania decyzji. Na marginesie, jak podała, strona zaznaczyła, że wysokość kary pieniężnej określona jedynie globalnie na 6.000 zł. jest regulacją niezgodną z art. 32 Konstytucji RP. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie uwzględniają bowiem konkretnych okoliczności sprawy, a w szczególności charakteru, stopnia i okoliczności naruszenia. Kompromisem jest konieczność rozważenia przez organ administracji wszelkich okoliczności sprawy, wyważenia okoliczności i skutków oraz dokonanie gradacji "kar stosownie do wagi oraz charakteru naruszeń". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym biorąc pod uwagę stan rzeczy z daty wydania decyzji i stan prawny obowiązujący w tej dacie. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z przyczyn określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa określonych w ww. powołanym przepisie i w konsekwencji uznał, iż ww. decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżący nie podważa poczynionych przez oba organy na podstawie trafnej oceny materiału dowodowego ustaleń, iż w dniu 19 września 2005 r. wykonywał przewóz regularny na trasie [...]. Wadliwości zaskarżonej decyzji dopatruje się w szczególności w fakcie, iż w sprawie pominięto okoliczność złożenia skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r. mocą której cofnięto skarżącemu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej [...] oraz wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji, a także okoliczności, iż NSA postanowieniem z dnia 18 stycznia 2006 r. uchylił postanowienie WSA w Lublinie z dnia 26 października 2005 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowej wykonalności ww. decyzji. Podnieść jednak należy, iż ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest decyzją ostateczną i złożenie skargi na tę decyzję nie wstrzymuje jej wykonania i nie skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Tą decyzją organy były zatem w niniejszej sprawie związane. Okoliczność, podnoszona przez skarżącego w piśmie z dnia 4 września 2006 r., iż o tym nie wiedział pozostaje w tej mierze bez istotnego znaczenia. Wprawdzie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie jej wykonania jednakże w dacie podjęcia decyzji wniosek ten nie został przez Sąd uwzględniony. Postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2006 r. ma tylko ten skutek, iż sprawa ww. wniosku podlegała ponownemu rozpoznaniu przez WSA w Lublinie. Nie może być on zatem odczytywany jako przeszkoda do podjęcia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżonej decyzji. Powoływanie się przez stronę na dokonane przez nią powyższe czynności mające na celu wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu jest zatem bezskuteczne. Czynności te nie wstrzymują bowiem skutków prawnych ostatecznej decyzji SKO w [...] i decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. polegających na pozbawieniu skarżącego prawa do wykonywania przewozów regularnych na ww. trasie przez cofnięcie mu zezwolenia na ich wykonywanie. Skoro zatem w dniu kontroli skarżący nie dysponował zezwoleniem, a takie zezwolenie do wykonywania tego rodzaju przewozów jest w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wymagane to skutkiem takiego stanu rzeczy jest naruszenie powołanego przepisu co w świetle art. 92 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy obliguje organ do nałożenia na skarżącego kary, o której mowa w lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy. Taka też kara została przez organ I instancji nałożona i Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie uznał, iż w okolicznościach sprawy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest zgodna z prawem. Podnieść przy tym należy, iż podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. jest w przedstawionym wyżej stanie rzeczy zarzutem bezzasadnym. Takimi też są pozostałe, podniesione w piśmie z dnia 4 września 2006 r. zarzuty. Rozróżnienia wymaga bowiem charakter kar nałożonych w postępowaniu administracyjnym i kar nałożonych w postępowaniu karnym. Inna bowiem jest płaszczyzna, na której właściwy organ ustala przesłanki każdej z tych odpowiedzialności. W obecnym stanie prawnym w tym względzie, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niekonstytutywności brak jest podstaw do zwolnienia z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej skarżącego z tego powodu, że Sąd Rejonowy w [...] na mocy prawomocnego wyroku, który zresztą, co w sprawie także istotne, został wydany w dacie [...] maja 2006 r. tj. po podjęciu ww. decyzji, uznał skarżącego za winnego tego, że w okresie od 22 sierpnia 2005 r. do 31 października 2005 r. wykonywał usługi w zakresie krajowego transportu drogowego osób na trasie [...] nie posiadając wymaganego zezwolenia tj. o czyn z art. 60 k.w. i skazała go na karę grzywny w kwocie 1.000 zł. Wyrok ten, jak strona podaje został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...]. Z powyższego wynika, co jedynie dodatkowo należy podnieść, iż także sąd powszechny nie dopatrzył się w okoliczności wstrzymania wykonalności ww. decyzji ([...] marca 2006 r.) i prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na tą decyzję przeszkód w rozpoznaniu sprawy o uznanie skarżącego za winnego popełnienia ww. wykroczenia. Podnieść nadto należy, iż skarżący aczkolwiek podniósł zarzut nierównego traktowania i jego dyskryminacji to jednak nie uczynił tego skutecznie. Odpowiedzialność prawno-administracyjna nie wiąże się bowiem z przesłanką winy. Podstawą tej odpowiedzialności jest naruszenie wskazanych przepisów prawa, w tym przypadku naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie jest zatem z punktu widzenia tej odpowiedzialności istotne, czy i w jakim zakresie strona jest winna naruszenia, a także, jaki jest stopień naganności jej działania. Nie znajduje też uzasadnienia przyjmowany przez skarżącego podział na naruszenia błahe, a za takie uznaje on np. niezawinione niedopatrzenie strony i poważniejsze popełnione umyślnie notoryjnie i nagannie. Rzeczą organów nie jest zatem wdawanie się w ocenę okoliczności, które stanowiłyby podstawę poczynienia ustaleń w powyższym zakresie i z faktu, iż organy takich ustaleń nie dokonały nie można czynić zarzutu nierównego traktowania czy dyskryminacji w rozumieniu przepisów Konstytucji RP. Trafnie podniósł skarżący, iż zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących tj. jednolicie i tak rozumianej zasady organy nie naruszyły. Natomiast kwestia zróżnicowania kar stosownie do charakteru naruszeń należy do ustawodawcy, który w ustawie o transporcie drogowym określił tylko karę w wysokości 6.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, a kwestia braku konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie była przedmiotem rozważań i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zatem przepisy te nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją RP oraz obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji organy miały obowiązek ich stosowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, co skutkuje nieuwzględnieniem skargi i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w wyroku.