I OSK 853/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska - spr., Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 976/06 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 976/06, którym oddalono skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania J. B. zasiłku celowego w wysokości 200 zł. Rozstrzygnięcie sprawy przyznania J. B. zasiłku celowego dwukrotnie przeszła cały tok instancji administracyjnej, trafiając na drogę postępowania sądowoadministracyjnego po raz trzeci. W niniejszej sprawie organ I instancji Prezydent Miasta S. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał J. B. zasiłek celowy na dofinansowania do opłat mieszkaniowych w wysokości 200 zł. Wydanie decyzji organ I instancji poprzedził przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego kierując się wytycznymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Sz 1778/02 i z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 596/05. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów organ I instancji wywiódł, że wnioskodawca otrzymuje pomoc materialną na opłaty mieszkaniowe. W uzasadnieniu wskazano, że z oświadczenia złożonego w dniu 22 marca 2006 r. przez ojca wnioskodawcy wynika, że od roku 2002 do dnia złożenia oświadczenia udziela synowi pomoc pieniężną na żywność i opłaty mieszkaniowe. Zaznaczono jednocześnie, że decyzją z dnia 30 listopada 2004 r. przyznano zasiłek celowy na dodatkową pomoc do opłat mieszkaniowych w wysokości 200 zł jednorazowo w ramach uznania administracyjnego i ta pomoc został już zrealizowana. Następnie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania J. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta S. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na określony cel, a nie na pewien okres. Organ nie zgodził się z twierdzeniem J. B., że został pozbawiony należnych mu zasiłków. Złożenie przez niego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. nie stało na przeszkodzie do wnioskowania o zasiłek celowy w kolejnych miesiącach. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organ I instancji wykonując wytyczne sądu administracyjnego prawidłowo poczynił starania w celu wyjaśnienia czy w 2002 r. J. B. uzyskiwał od swojego ojca pomoc także na opłaty mieszkaniowe. Organ II instancji uznał, że wobec rozbieżności pojawiających się w pismach strony i oświadczeń jego ojca składanych przed organem i w pismach złożonych do akt sprawy, nie jest w stanie ustalić czy w 2002 r. R. B. udzielał pomocy synowi J. B. również na cele mieszkaniowe. W ocenie Kolegium fakt ten na dzień wydawania decyzji nie ma jednak znaczenia, bowiem organ przyznał zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych. Reasumując organ II instancji uznał, że organ I instancji w miarę możliwości determinowanych okolicznościami sprawy wykonał zalecenia Sądu i jednocześnie nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji z dnia [...]. Oddalając skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym i jako taki może zostać przyznany wówczas, gdy dochód wnioskodawcy lub jego rodziny nie przekracza kwot kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu bezspornym jest, że rodzina skarżącego kwalifikowała się w roku 2002 do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, jednakże wątpliwość budzi okoliczność czy pomoc w formie dofinansowania do opłat mieszkaniowych powinna przybrać postać jednorazowej pomocy czy też powinna być przyznana przez dłuższy okres czasu. Sąd uznał - popierając stanowisko organów - że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na określony cel, choć możliwe jest przyznanie przez organ zasiłku celowego okresowo (na kilka miesięcy) o ile spełnione są pozytywne przesłanki przyznawania tego rodzaju świadczeń. Organ administracji rozstrzyga na drodze uznania administracyjnego zarówno o uprawnieniu, jak i o wysokości udzielonej pomocy, kierując się zasadą przyjętą w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w myśl której potrzeby osób i ich rodzin winny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przy ustalaniu wysokości udzielanej pomocy organ administracji winien z jednej strony brać pod uwagę sytuację materialno - bytową wnioskodawcy i jego rodziny, natomiast z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Ze swej istoty pomoc ta nie może sprowadzać się do systematycznego zaspakajania wszystkich potrzeb wnioskodawcy. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy lecz nie jest do tego zobligowany. Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] nie przekroczyło granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 976/06 złożyła r.pr. Ż. C. pełnomocnik z urzędu J. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz niezastosowanie przepisu art. 3 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto wskazano jako drugą podstawę kasacyjną naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, a także naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku (wynikającego z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) ustalenia czy skarżącemu przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej co do zasady, następnie ustalenie czy jego sytuacja finansowa wymaga pomocy i w jakim zakresie. To organ jest zobowiązany do ustalenia w danej sytuacji jakie świadczenie dla wnioskodawcy jest najwłaściwsze i takie przyznać. Nie zgodzono się z twierdzeniem, że skarżący chcąc otrzymać dofinansowanie opłat za mieszkanie jako długotrwałą pomoc udzielaną przez kolejne miesiące powinien złożyć taki wniosek oddzielnie na każdy miesiąc. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zasad praworządności, ponieważ ani organ I jak i II instancji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w sprawie, a przede wszystkim nie kierował się słusznym interesem obywatela. W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na niezastosowaniu się przez organy do wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. Organ nie wyjaśnił - zgodnie z zaleceniami - czy wniosek J. B. z maja 2002 r. dotyczył jednorazowej pomocy czy też okresowej, a może był to odrębny wniosek o udzielenie pomocy na pokrycie zadłużenia w opłatach mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zatem wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. Wyznacznikiem ustalenia wysokości takiego zasiłku są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. I SA 1649/93 ONSA z 1995 r. nr 1 poz. 33). Decyzja wydana w przedmiocie przyznania prawa pomocy społecznej ma niewątpliwie charakter uznaniowy, zatem jej ocena dokonana przez sąd administracyjny I instancji sprowadzała się zasadniczo do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosowując się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 listopada 2005 r. uzupełnił postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia faktycznej sytuacji finansowej rodziny J. B.. Organ ustalił dochód rodziny i porównał go odpowiednio z kryteriami w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz sprawdził pozostałe przesłanki przyznania pomocy tj. wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia. Wnioski z tak przeprowadzonej analizy doprowadził do wydania decyzji przyznającej J. B. zasiłek celowy w postaci jednorazowego dofinansowania do opłat mieszkaniowych. Pomoc ta została przez skarżącego wykorzystana. Skarżący nie kwestionuje wysokości przyznanego zasiłku lecz nie godzi się z okresem na jaki został przyznany. Należy podkreślić w tym miejscu, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i czasie. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Potrzeby bytowe, jakie mogą być zaspokojone przy wykorzystaniu tej formy pomocy, określone zostały w komentowanym przepisie w sposób przykładowy, a świadczy o tym zwrot "w szczególności". Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest na określony cel. Z treści wskazanego wyżej przepisu wynika, że zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrycie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. W orzecznictwie sądowym można spotkać się z poglądem, że konieczność pokrycie zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1174/97, lex nr 45813). Tym niemniej nie wydaje się zasadne żądanie przyznania od organów pomocy społecznej długotrwałej pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowej, w sytuacji, gdy kwestie dodatków mieszkaniowych reguluje odrębna ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), na odmiennych niż pomoc społeczna zasadach. Wspomnieć wypada, że dodatek mieszkaniowy jest formą pomocy państwa dla osób, które nie są w stanie pokryć kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Odnośnie oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W skardze kasacyjnej podniesione zostało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz powołanie tych przepisów nie stanowi określenia prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a Podstawa ta dotyczy postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. W postępowaniu sądowym Sąd stosuje przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Sąd ustala prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, który rozpoznawał i rozstrzygał sprawę. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.