II OSK 341/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3290/02 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 341/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006r. w sprawie syg. akt II SA/Kr 3290/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku S. i D. J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i z infrastrukturą techniczną: przyłączem wodno- kanalizacyjnym, elektrycznym. gazowym z działki nr [...], na nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. nr [...] obr.[...]- - K.. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] (znak: [...]) po rozpoznaniu odwołań M. O., A. O.. E. i J. G. i M. D.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] (znak: [...]), która orzekła o zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym dla przedmiotowego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności tej decyzji i spełnia wymagania w niej zawarte. W celu uzyskania pozwolenia na zamierzone roboty budowlane inwestor przedstawił projekt budowlany wykonany przez uprawnionego projektanta, ze stosownymi uzgodnieniami, w szczególności projekt uzyskał uzgodnienie w zakresie przyłączenia do sieci infrastruktury w Zakładzie Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K.. Inwestor posiada prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Prawo to jest kwestionowane przez odwołujących się. w części dotyczącej dojazdu przez działkę nr [...]. Odwołujący się spadkobiercy poprzedniego współwłaściciela działki [...] zgłaszają roszczenia do tej działki. Ponadto postulują urządzenie dojazdu do terenu inwestycji od innej strony tj. przez działki [...], [...] oraz [...] lub [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż dz.ewid. [...] stanowi teren publiczny z przeznaczeniem na drogę dojazdową do sąsiadujących z nią nieruchomości, w ciągu ulicy [...], co wykazano w wypisie ewidencyjnym i na mapie ewidencji gruntów. Dojazd do terenu inwestycji przez działkę nr [...] został wskazany w wydanym przez właściwy organ "oświadczeniu o przyłączeniu do dróg lądowych" z dnia [...] (znak: [...]). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. O. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego zarzucając, że stanowisko organów jakoby dz.ewid. [...] przez którą zaplanowano dojazd do nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji stanowi teren publiczny jest błędne gdyż działka ta stanowi grunt prywatny. Stanowiła ona dawną działkę l.kat.[...]- P. i była wpisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność dziadka skarżącego M. O. - J. O.. Wyżej wymienioną księgę wieczystą zamknięto i nie przeniesiono wpisów dotyczących tej działki do nowej księgi wieczystej, w związku z czym M. O. wniósł do Sądu Rejonowego dla K. P. wniosek o sprostowanie z urzędu tych wpisów. Skarżący zarzucił także naruszenie § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r."w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", albowiem planowana inwestycja nie ma dojazdu do drogi publicznej. Również został naruszony § 14 pkt 2, gdyż inwestycja ta znajduje się w zespole 7-miu budynków jednorodzinnych i dojazd ma szerokość 3 metry, a winien mieć nie mniejszą niż 5 m. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji został też naruszony art. 97 § 1 pkt 4 kpa gdyż przed wysłaniem tej decyzji do stron wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania wieczystoksięgowego i nie został on uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.),wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust.4 Prawa Budowlanego z 1994 r., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. gdy stwierdzi zgodność: projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, a nadto kompletność projektu budowlanego (w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń), wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Nadto organ nie może odmówić wydania przedmiotowej decyzji. gdy ustali zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w zakresie określonym w art. 5 i 32 ust. 4 Prawa Budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z ustaleniami organów dostęp nieruchomości inwestora do drogi publicznej ma odbywać się przez ul. [...] (dz.ewid. [...]). Powyższe ustalenia orzekające organy oparły na podstawie dokumentu urzędowego jakim jest wypis z rejestru gruntów. Według tego wypisu właścicielem dz.ewid. [...] jest Skarb Państwa, a pozostaje ona w zarządzie Miasta K., który przez swoje organy wyraził zgodę na dojazd do działki inwestora. Wypis z rejestru gruntów jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania prawdziwości ( art. 76 § 1 kpa). Domniemanie to może być obalone i taką próbę podjął skarżący - ale jego wniosek o ujawnienie prawa własności został prawomocnie oddalony z uwagi na niewskazanie tytułu własności ( oświadczenie pełnomocnika na rozprawie przed Sądem w dniu 15. 11.2006 r.). Również nie jest trafny drugi zarzut skarżącego, sprowadzający się do twierdzenia o naruszeniu § 14 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organów i Sądu nieruchomość inwestora ma dostęp do drogi publicznej o szerokości 3.20 m. Szerokość 5 m musi mieć ciąg pieszo-jezdny, natomiast dojazd musi mieć szerokość jezdni nie mniejszą niż 3 m. i szerokość ta została zachowana zgodnie z przepisami. Nie można także, zdaniem Sądu I instancji, podzielić zarzutu podniesionego na rozprawie, iż w postępowaniu nie brali udziału B. i M. M., jest bowiem poza sporem, że ich nieruchomość nie graniczy z nieruchomością inwestorów a ich interes może mieć co najwyżej charakter faktyczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. O. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 12 pkt 3 ppkt 1a i §14 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie M. i B. S. o toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż działka ew. [...] stanowi teren publiczny tylko częściowo, bowiem w części jest własnością M. i B. S., którzy posiadając interes prawny winni byli być zawiadomieni o toczącym się postępowaniu zgodnie z art. 61 § 4 kpa. Nadto skarżący wskazał, że ponieważ planowana inwestycja stanowi zespół siedmiu budynków jednorodzinnych, powinien do niej prowadzić ciąg pieszo-jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5 metrów zgodnie z wymogami § 14 pkt 2 powołanego rozporządzenia. W rzeczywistości jednak biorąc pod uwagę fakt, że część drogi stanowi teren prywatny małżonków S., na jej części rośnie szerokie drzewo, to jej szerokość na wysokości tego drzewa wynosi 2,60 m, a więc droga nie spełnia nawet wymogu przewidzianego w § 14 tj. szerokości 3 metrów. Skarga kasacyjna zarzuca także, iż zarówno organy jak i Sąd I instancji nie uwzględniły kwestii zachowania odległości zabudowy od granicy działki, podczas gdy wznoszony obiekt posiada ścianę z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4m, co stanowi o rażącym naruszeniu § 12 pkt 3 ppkt 1a cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjną jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynność wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia(wyrok NSA z dnia 2006.11.14, II OSK 1333/05, ONSAiWSA 2007/4/99). Co prawda organy rozstrzygające w sprawie niniejszej jak i Sąd I instancji nie wypowiedziały się w kwestii zgodności usytuowania budynku w projekcie z wymogami § 12 powołanego rozporządzenia, wobec nie podniesienia takiego zarzutu, to jednak należy uznać, iż milcząca akceptacja rozwiązań zawartych w projekcie, zwłaszcza Sądu działającego w ramach art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzedzona została pozytywną weryfikacją , co do ich zgodności z przepisami wykonawczymi w tym § 12 cytowanego rozporządzenia. Analizując projekt budowlany będący integralną częścią decyzji pozwalającej na budowę, w tym projekt zagospodarowania działki jak również projekty elewacji budynku, należy zauważyć, iż wszystkie ściany budynku zawierające otwory okienne zostały zaprojektowane jako cofnięte od granicy działki na odległość 4 m lub więcej, a więc z zachowaniem warunku opisanego w § 12 pkt 3 ppkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U.02, Nr 75, poz.690 ze zm.). Zgodnie z §14 ust.1 cytowanego rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż dojazd z nieruchomości objętej inwestycją do drogi publicznej przewidziano przez dz.ew. [...] stanowiąca ul. [...]. Dokument urzędowy jakim jest wypis z rejestru gruntów wskazuje, iż właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa i pozostaje ona w zarządzie Miasta K., który wyraził zgodę na korzystanie z niej przez inwestora jako dojazd do drogi publicznej. Dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa korzysta z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi, które może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, bowiem stanowiłoby to naruszenie prawa procesowego. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów dotyczących dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, iż ul. [...] ma szerokość ponad 3m, co wyczerpuje dyspozycję §14 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia wykonawczego. Należy podkreślić, iż kwestie sporne dotyczące własności działki nr [...] pozostają poza kompetencjami organów architektoniczno-budowlanych , należą bowiem do właściwości sądów powszechnych. Jednocześnie wskazać trzeba, iż projekt budowlany nie przewiduje ciągu pieszo- jezdnego w ul.[...], a jedynie sam dojazd.. W sprawie, więc nie miał zastosowania §14 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co czyni chybionym zarzut jego naruszenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej B. i M. S. brali udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym o czym świadczy między innymi obecność B. M. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 15 listopada 2006r. Nie można więc w tym zakresie skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów procedury. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.