I OSK 744/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jerzy Krupiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 617/06 w sprawie ze skargi Związku [...] w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek Gminy Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 617/06, oddalił skargę Związku Międzygminnego P. z siedzibą w K., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku Związku Międzygminnego "P." oraz wniosku Gmin W., M. G., Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r. sygn. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., przekazał nieodpłatnie na własność Związku Międzygminnego "P." mienie ogólnonarodowe stanowiące wodociągi. Decyzja ta została następnie zmieniona za zgodą stron, decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. ([...]) w części dotyczącej wodociągu pod nazwą W. Z., który został przekazany Gminie N. S.. Ponadto postanowieniem z dnia [...] maja 1992 r. ([...]) Wojewoda K. sprostował błędy pisarskie w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku odwołania Rady Sołeckiej K. W. i Stołecznego Komitetu Budowy Wodociągu Wiejskiego we wsi A., decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. ([...]), utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. i [...] grudnia 1992 r. wystąpiły Gminy: C., Ł., M. G., P., S., S. oraz W.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1998 r., stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz decyzji Wojewody K.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Związek Międzygminny "P.". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 1999 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wniesiona skarga przez Związek Międzygminny "P." do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 19 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1499/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą. W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r., wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Krajowej Komisji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r. W ocenie organu nadzoru, protokół przekazania wodociągów wiejskich i oczyszczalni ścieków z dnia 31 grudnia 1991 r. jest sformułowany w sposób ogólny, ale można na jego postawie ustalić, że obejmuje liczne budynki pompowni, przepompowni, hydroforni, chlorowni. Przepis art. 49 k.c. traktuje jako ruchomości stanowiące części składowe przedsiębiorstwa lub zakładu, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Przepis art. 49 k.c. wyłącza zatem określone urządzenia trwale związane z gruntem z zakresu zastosowania powołanego wyżej art. 47 i 48 k.c. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w świetle powołanych przepisów k.c. nie można zaliczać do kategorii "urządzeń" wszelkich budynków, w których prowadzona jest działalność służąca zaopatrzeniu w wodę. Przepis art. 49 k.c. wyraźnie stanowi o "urządzeniach" i nie obejmuje budynków, w których te urządzenia się znajdują. Nie jest więc uzasadnione stanowisko Związku Międzygminnego "P." zgodnie z którym, budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepis art. 49 k.c. stanowi wyjątek od zasad wyrażanych w art. 47 oraz w art. 48 k.c. i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Organ wskazał, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r., nie uwzględniła tych okoliczności. Utrzymanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w mocy decyzji komunalizującej budynki, które w świetle prawa stanowiły części składowe nieruchomości należących do innych podmiotów stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że obydwie decyzje są obarczone wadami, które wymagają stwierdzenia ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Związek Międzygminny "P.", który wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie uznał, iż budynki nie mogą być przedmiotem odrębnych praw rzeczowych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły również Gminy M. G., Ł., W., reprezentowane przez radcę prawnego E. K.. Wnioskodawcy w swym wniosku nie kwestionowali zasadności decyzji nr [...] z dnia [...], jednakże wskazali na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w część dotyczącej uzasadnienia decyzji, gdyż zainteresowane Gminy kwestionowały uwłaszczenie na rzecz Związku "P." nie tylko budynków, ale także innych niż budynki urządzeń. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] Organ uznał, że wniosek złożony przez zainteresowane Gminy, które były reprezentowane przez radcę prawnego E. K., a dotyczący zmiany treści uzasadnienia poprzez wykreślenie stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Jeżeli zatem strona miała wątpliwości ze zrozumieniem treści decyzji, to powinna ze swych uprawnień skorzystać w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do wniosku złożonego przez Związek Międzygminny "P." organ podniósł, że analiza całości akt sprawy jednoznacznie wykazała, iż zarówno decyzja Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r., jak i utrzymującą ją w mocy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r., zawierają wadę, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia potrzebę stwierdzenia ich nieważności. Minister stwierdził, że zastosowanie przez Wojewodę K. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) jako podstawy prawnej do przekazania wodociągów na rzecz Zarządu Międzygminnego "P." pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Organ nadzoru podniósł że w badanej sprawie zarówno Wojewoda K., jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dokonali oceny przesłanek związanych z utratą prawa podmiotowości Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych w K., która stosownie do treści § 4 zarządzenia Nr [...] Wojewody K. nastąpiła z dniem 31 grudnia 1991 r. Oznacza to, że zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) jako podstawy prawnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r., stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1499/00 wskazano, iż stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. był jedynie Związek Międzygminny "P.", a nie tworzące go poszczególne gminy. Zdaniem organu nadzoru, z powyższego względu całe postępowanie przeprowadzone tak przez Wojewodę K., jak również przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sposób oczywisty narusza przepisy art. 7, 28, 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśniło tak stanu własności mienia, jak również przedmiotów, które powinny uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu zwykłym na prawach strony. Na powyższą decyzję, skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Związek Międzygminny "P." w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzjom tym zarzucił obrazę art. 28 k.p.a., przez nieustalenie w toku postępowania wszystkich podmiotów, które jako właściciele gruntów, na których usytuowane są budynki przekazane objętą sprawą decyzją administracyjną, winny być w toku postępowania ustalone, a następnie o tym postępowaniu jako strony powiadomione, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 19 grudnia 2001 r. w sprawie niniejszej poczynienie tych ustaleń uznał za niezbędne, dla określenia kręgu podmiotów które winny brać w nim udział w charakterze strony, obrazę art. 7 k.p.a., przez takie przeprowadzenie postępowania, iż w jego ostatecznym wyniku nie zostały przez organ administracyjny rozważone podnoszone w sprawie przez składającego skargę zarzuty i twierdzenia, obrazę art. 49 k.c. przez nierozważenie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, obrazę art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, iż przepis ten ma w sprawie zastosowanie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przeciwieństwie do poprzedniego postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek gmin i zakończonego decyzjami uchylonymi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie I SA 1499/00, niniejsze postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte przez organ nadzoru z urzędu. Jest to więc odrębne postępowanie od postępowania prowadzonego na wniosek gmin. Wobec tego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiążą organu oraz Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Skoro z akt sprawy wynika, że postępowanie z wniosku gmin nie zostało zakończone, to organ winien je zakończyć stosownym rozstrzygnięciem, a stronom przysługują środki procesowe w tym postępowaniu. Natomiast w niniejszej sprawie – jak wyżej zaznaczono – odrębne postępowanie wszczęte zostało z urzędu. I tylko to postępowanie jest objęte kontrolą Sądu. Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r., oraz decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1992 r., zostały wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Jak słusznie wskazał organ nadzoru decyzje komunalizacyjne, wydane na podstawie wyżej wskazanego przepisu, mają charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia na ich podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Jest to o tyle istotne, gdyż musi być spełniony wymóg, aby mienie w chwili jego przekazania odpowiadało warunkom określonym w tym przepisie, czyli zarówno w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, muszą być spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy. A więc w dacie wydania decyzji musi być to mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełnią funkcje organu założycielskiego, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wyżej wymienionym organom. Wydając decyzję konstytutywną organ musi uwzględnić stan faktyczny i prawny występujący w dniu wydania tej decyzji.(vide: wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., I SA 84/99 Lex 47374; 24 kwietnia 2002 r., I SA 2283/00 Lex 81661). Jak wynika z zarządzeń Wojewody K. Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., Wojewódzki Zakład Usług Wodnych w K. był zakładem budżetowym podporządkowanym Wojewodzie. W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r. mienie będące przedmiotem decyzji pozostawało we władaniu Związku Międzygminnego "P.", gdyż na mocy protokołu z dnia 31 grudnia 1991 r., zostało mu ono przekazane przez Wojewódzki Zakład Usług Wodnych w K.. W tej sytuacji nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust 3 ustawy z 10 maja 1990 r., stanowiąca, że w dacie decyzji o przekazaniu mienia, mienie to należało do przedsiębiorstwa, zakładu lub innej jednostki organizacyjnej. Należało bowiem do skarżącego Związku, który od dnia przekazania był jedynym dysponentem tego mienia. Wywody organu w kwestii skutków prawnych wydania wyżej powołanych zarządzeń Wojewody K. są o tyle bez znaczenia w sprawie, że nawet gdyby przyjąć rozumowanie organu, że likwidacja Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych nastąpiła z dniem 31 grudnia 1991 r., to w tym dniu możliwe było zawarcie porozumienia, gdyż w tym dniu zakład jeszcze istniał. Zwrot użyty w § 1 zarządzenia Nr [...] Wojewody K. z dnia [...] września 1991 r. "z terminem zakończenia postępowania likwidacyjnego do dnia 31 grudnia 1991 r." oznacza, że termin ten upływa z końcem dnia (tj. o godz. 2400). Istotne jest, że wobec zawartego w dniu 31 grudnia 1991 r. porozumienia pomiędzy Wojewódzkim Zakładem Usług Wodnych w K., a Związkiem Międzygminnym "P.", z tym dniem, mienie opisane w protokole przekazania przeszło pod władztwo skarżącego związku, który od tej chwili nim zarządzał. Kwestie ewentualnego wykonania porozumienia i wzajemnych rozliczeń są zagadnieniem odrębnym, niemającym wpływu na legalność zawartego porozumienia i na ocenę skutków z niego wynikających. Skoro w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej mienie nie należało już do zakładu, to słusznie – w ocenie Sądu – organ nadzoru podniósł, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się rozważania, a wobec tego i zarzuty skargi, w przedmiocie naruszenia art. 49 k.c, gdyż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej mienie było już przekazane skarżącemu Związkowi. Niezależnie od wykazanych w postępowaniu nadzorczym wad decyzji komunalizacyjnych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że należy, podzielić pogląd Gminy M. G., że w postępowaniu zwykłym nie zachodziła przesłanka, iż komunalizowane mienie jest niezbędne do wykonywania zadań związku gmin, co stanowi konieczny warunek komunalizacji z art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wynika z § 9 statutu skarżącego Związku, celem jego działania jest eksploatacja urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę, studni publicznych, urządzeń kanalizacji, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Warunkiem realizacji powyższych zadań nie jest posiadanie tytułu własności. Nie można natomiast zarzucić organowi nadzoru, że uczynił stronami postępowania gminy, które brały udział w postępowaniu zwykłym, pomimo że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina lub jak w niniejszej sprawie związek gmin oraz podmiot, który wykaże, że przysługuje mu do komunalizowanego mienia tytuł prawnorzeczowy. Zważyć jednak należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie sądowym, stronami postępowania nadzorczego są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym, niezależnie od tego, czy organ prawidłowo nadał im status strony oraz podmioty, jeżeli wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby poza stronami niniejszego postępowania inne podmioty miały tytuł prawny do komunalizowanego mienia, a odnośnie zabudowanych nieruchomości -- tytuł prawnorzeczowy. Związek Międzygminny P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 153 i 145 § 1 pkt b/ prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, przez dokonanie wadliwej wykładni tych przepisów i w jej wyniku uznanie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydający w sprawie obecnie skarżony skargą kasacyjną wyrok z dnia 16 listopada 2006 r., nie był związany oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2001 r., wydanego w sprawie I SA 1499/00, a rozstrzygającego skargę Związku Międzygminnego P. w K. na tożsamą w swej treści decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 1999 r., stwierdzającego nieważność tożsamych do obecnie ocenianych skarżonym wyrokiem decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z dnia [...] grudnia 1992 r., który to pogląd narusza art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, i pozwala na przyjęcie, iż w Państwie prawa poglądy dwu składów orzekających Sądu, w tej samej przedmiotowo sprawie, mogą w zasadniczych kwestiach, ważących na ostatecznym jej rozstrzyganiu, różnić się od siebie, przy braku jakiegokolwiek związania Sądu wyrażającego poglądy późniejsze, poglądami Sądu wyrażonymi wcześniej, w zakresie zagadnień mających dla sprawy strony wnoszącej skargę kasacyjną wymiar podstawowy, a które to uchybienie daje osobom wskazanym w cytowanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001 r., a mianowicie właścicielom nieruchomości na których Związek ma usytuowane budynki ( por. k. 7 in fine uzasadnienia wyroku tego Sądu) prawo do żądania ustalenia nieważności decyzji MSWiA z dnia [...] kontrolowanej przez Sąd na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., nadto prowadzi do nieważności postępowania sądowego, wobec naruszenia przez WSA w skarżonym obecnie wyroku art. 183 § 2 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2) obrazę art. 145 § 1 pkt a/ prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaakceptowanie decyzji MSWiA z dnia [...], mimo przyjętej w niej błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającej na nie ustaleniu losów postępowania wywołanego decyzją MSWiA z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...], następnie uchyloną wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie I SA 1499/01, a w szczególności nie ustalenie, czy owo postępowanie się toczy nadal, czy też zostało prawomocnie zakończone, a także czy dopuszczalne było wszczynanie takiego samego postępowania, w zakresie którego zapadł wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2001 r., tym razem przez MSWiA z urzędu, i następnie, z całkowitym lekceważeniem art.153 prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, prowadzenie tego postępowania z odrzuceniem wskazań NSA z dnia 19 grudnia 2001 r., co do podmiotów, które muszą brać udział w tym postępowaniu (właścicieli gruntów przez których prowadzone są urządzenia związku), które to naruszenie prowadzi do nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) obrazę art. 145 § 1 pkt a/ prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaakceptowanie oddaleniem skargi, decyzji MSWiA z dnia [...], mimo przyjętej w niej błędnej wykładnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która narusza w istocie powołany przepis, w sytuacji gdy : a) zarządzenie Wojewody K. Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. ustalające termin zakończenia likwidacji Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych w K. (dalej WZUW) ustalające termin zakończenia owej likwidacji na dzień 31 grudnia 1991 r., wobec niezakończenia tej likwidacji w zakreślonym terminie, zostało zmienione zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1992 r. Nr [...], gdzie termin owej likwidacji został wyraźnie przedłużony do dnia [...] czerwca 1992 r., która to okoliczność, w połączeniu z datą decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. i datą przekazania owego komunalizowanego mienia, dniem 31 grudnia 1991r. wyraźnie wskazuje, iż owo przekazanie mienia w dacie 31 grudnia 1991 r. nastąpiło w czasie kiedy WZUW jeszcze istniał i był w stadium likwidowania do dnia [...] czerwca 1992 r., zaś nieuchylenie § 4 zarządzenie Wojewody z dnia [...] września 1991 r. w zarządzeniu z dnia [...] kwietnia 1992 r., ma charakter typowej oczywistej omyłki, bowiem trudno założyć, iż WZUW jest likwidowany do dnia [...] czerwca 1992 r., ale już nie istnieje, b) wydana w sprawie i skarżona do WSA decyzja MSWiA Nr [...] z dnia [...] istnieje w obiegu prawnym od 15 lat, od daty skomunalizowana na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną mienia, przy wzorowej działalności Związku Międzygminnego P. w K., jej eliminacja z obiegu prawnego łączy się ze zwolnieniem z pracy około 50 -60 osób, wymaga ogromnych nakładów pracy i środków na dokonanie likwidacji Związku, w sytuacji gdy nawet stwierdzenie naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę O samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, pozwala na przyjęcie iż naruszenie tego przepisu nie ma charakteru rażącego, a więc bezdyskusyjnego i rzucającego się w oczy, na pierwszy rzut oka, przy bezspornym wydaniu zarządzenia zmieniającego Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1992 r., a także przy odrzuceniu i niepoddaniu badaniu przez WSA w wyroku z dnia 16 września 2006 r. zasadniczych przyczyn dla których MSWiA wydał swą decyzję z dnia [...], a to wobec opublikowania po dacie tej decyzji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 42/05 oraz uchwały 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r. w sprawie IIICZP 105/05 Lex 172363. 4) obrazę art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż w sprawie istnieje dodatkowa przesłanka stanowiąca o wadzie kwestionowanych przez MSWiA decyzji komunalizacyjnych Wojewody K. i KKU, a mianowicie przekazanie Związkowi własności mienia, mimo iż nie było to wymagane, w sytuacji gdy owa przesłanka nie była w ogóle rozważana w skarżonej do Sądu decyzji MSWiA, a więc nie została uznana przez organ za ważącą dla stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś jej przywołanie przez Sąd w skarżonym wyroku, pozwala na założenie, iż to właśnie ta przesłanka stała się także podstawą wydania nietrafnego wyroku, wbrew zasadzie rozstrzygania sprawy w granicach skargi, bez możliwości stosowania przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący w zarzucie 1, 2 i 3 błędnie wskazuje jedynieprzepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Przepis ten poza paragrafami i literami zawiera jednostkę redakcyjną "punkt". Skarżący nie przywołuje stosownego punktu art. 145 P.p.s.a., ale Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za oczywistą omyłkę, która nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej powołanych zarzutów. Odnosząc się do pierwszego zarzutu to stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany 19 grudnia 2001 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym do wyroku tego ma zastosowanie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego wydana przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd administracyjny oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie Wojewódzki Sad Administracyjny powołał się na przepis art. 153 P.p.s.a., jednakże ta nieprawidłowość nie została wskazana w przedstawionym zarzucie. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie posiada uprawnień do jej zmiany, uzupełniania, czy przeprawiania, brak prawidłowo powołanego przepisu, który miałby zastosowanie w sprawie, pozbawia możliwości oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do powołanego przepisu art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające.... był związany w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 19 grudnia 2001 r. Ponieważ w zarzucie tym podniesiono ew. możliwości istnienia przesłanki nieważności postępowania sądowego, poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), to zarzut ten jest całkowicie chybiony. Stosownie bowiem do art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Natomiast osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dot. jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że przed Sądem administracyjnym w zasadzie stronami są podmioty, które były stronami w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli nawet w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji nie brały udziału wszystkie strony postępowania, to wada ta jest wadą postępowania administracyjnego, a nie sądowego. Można by mówić o wadze postępowania sądowego, jeżeli Sąd odmówiłby dopuszczenia do udziału w sprawie osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego (§ 2 art. 33 P.p.s.a.). Jednak w niniejszej sprawie ta sytuacja nie zachodzi, bowiem żaden podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, nie zgłaszał swojego udziału w postępowaniu sądowym. Również całkowicie chybiony jest zarzut dot. braku ustaleń Sądu co do toku postępowania, w którym wydana została przez Ministra decyzja z dnia 28 czerwca 2000 r., następnie uchylona powołanym wyrokiem NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Minister nie zakończył tego postępowania. Natomiast skarżący był stroną również tego postępowania i nie twierdzi, że zostało ono zakończone. W tej sytuacji powołany zarzut jest wręcz niezrozumiały. Odnośnie kolejnych zarzutów dotyczących przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, to również są one niezasadne. Bezsporne w sprawie jest, iż zarządzenie Wojewody K. Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. ustalało termin zakończenia likwidacji Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych w K. na dzień 31 grudnia 1991 r., w tym dniu traciło również moc zarządzenie w sprawie utworzenia tego zakładu budżetowego. Tak więc w dniu [...] stycznia 1992 r. kiedy wydawana była decyzja komunalizacyjna przez organ pierwszej instancji, zakład ten utracił swój byt prawny. Nawet jeżeli weźmie się pod uwagę, że nie doszło do faktycznej likwidacji zakładu i Wojewoda K. wydał kolejne zarządzenie w dniu [...] kwietnia 1992 r. ustalające termin likwidacji zakładu na dzień [...] czerwca 1992 r., to fakt ten nie ma znaczenia, bowiem decyzja ostateczna w niniejszej sprawie zapadła w dniu [...] grudnia 1992 r., a więc także po dacie likwidacji zakładu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji, ale jest zobligowany ponownie rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to, że nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji odwoławczej. Wskazać należy, iż podniesione okoliczności dotyczące skutków faktycznych jakie wywoła decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla sprawy. Gdyby decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, to z oczywistych względów miałoby to znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., jednakże skarżący nie podnosi tej przesłanki. Niezrozumiały jest również zarzut dotyczący nieustalenia przez Sąd okoliczności związanych z datą wydania kwestionowanej decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bowiem te okoliczności w niniejszym postępowaniu dotyczącym oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć zastosowania. Dodać przy tym należy, że skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na podstawie pkt 2 art. 174 P.p.s.a. i nie zarzucił Sądowi naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy z dnia 27 maja 1990 r. W związku z tym, poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego są kwestie związane z prawidłowością interpretacji i zastosowania tego przepisu w kontekście istnienia wady nieważności decyzji określonej w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. Odnośnie naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a., to także zarzut ten jest bezzasadny, a przytoczony przez skarżącego argument o związaniu Sądu pierwszej instancji granicami skargi jest całkowicie chybiony. Bowiem właśnie ten przepis stanowi, iż Sąd nie jest związany granicami skargi, a jedynie granicami danej sprawy. Tą sprawą w niniejszym postępowaniu jest sprawa w dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ramach przedmiotu tej sprawy Sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Dokonuje więc własnej oceny stanu faktycznego i prawnego danej sprawy i nie jest ograniczony w tej ocenie jedynie do okoliczności podnoszonych przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w żaden sposób nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. przytaczając dodatkowe argumenty uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Natomiast czy było ono prawidłowe, to jak wskazano wyżej przy braku stosownego zarzutu kasacyjnego, pozostaje poza oceną Sądu. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Gminy Z. o zwrot kosztów postępowania, bowiem stosownie do art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Natomiast Gmina ta nie była ani skarżącą, ani stroną wnoszącą skargę kasacyjną, a więc w stosunku do niej nie miały zastosowania przepisy art. 203 czy 204 P.p.s.a.