II OSK 434/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 274/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. II OSK 434/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 274/06 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...], nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w J. z [...] [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich osób przesiedlonych na Ziemie Nowoodzyskane i osób nieobecnych, w części dotyczącej gospodarstwa rolnego położonego w B., gmina Ł., stanowiącego własność T. S., poprzednika prawnego skarżącego J. S.. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest to, że ojciec skarżącego - T. S., wraz z rodziną został przesiedlony w [...] roku z miejsca zamieszkania we wsi B., gmina Ł., powiat J. do wsi W. gmina M., którą to okoliczność potwierdza karta przesiedleńcza nr [...] z [...]. We wsi B. pozostawił [...] ha ziemi, w tym [...] użytków rolnych, drewniany dom mieszkalny kryty dachówką, stodołę krytą dachówką oraz murowaną oborę krytą dachówką. Starosta Powiatowy w J. w/w orzeczeniem z [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa tego gospodarstwa, jako niezajętego, niezagospodarowanego i opuszczonego. Jako podstawę prawną przejęcia nieruchomości wskazał przepis art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz.339 z 49 r. ze zm.) zwanego dalej dekretem. Stosownie do przepisu art. 1 dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U.R.P. z 1937 r. Nr 11 poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim lubelskim województwa lubelskiego oraz Wiązownicy, Łaszek, Młynów, Jarosławia - wsi, Muliny, Radymna - wsi, Chłopie, Rożwienicy i Pruchnika. Stan taki istniał do wprowadzenia w 1950 r. nowego podziału administracyjnego. Zauważono przy tym, że korekty granic, które miały miejsce w późniejszym czasie nie dotyczyły terenu powiatu [...], którego granica pokrywała się częściowo z granicą wschodnią Państwa. Orzeczenie Starosty J. z [...] wyraźnie stanowi, że wieś B., w której położone było rodzinne gospodarstwo skarżącego położona była na terenie powiatu [...], a zatem przejęte na rzecz Państwa gospodarstwo T. S. położone było w obrębie pasa granicznego, w rozumieniu w/w przepisu art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Oznacza to, że w dacie wydawania tego orzeczenia zachodziły przesłanki do przejęcia na własność Państwa nieruchomości, które stanowiły własność poprzednika prawnego skarżącego. Wskazano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. zarzucił, że wniósł o wydanie orzeczenia z art. 158 § 2 k.p.a., a kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisu art. 157 § 1 k.p.a., a zatem niezgodnie z wnioskiem o stwierdzenie, że orzeczenie Starosty Powiatowego w J. z [...] nastąpiło z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco odpowiedziało na ten zarzut, którą to argumentację Sąd podziela. W sprawie zachodziły przesłanki prawne, przewidziane w art. 1 ust.1 dekretu do przejęcia na własność przedmiotowej nieruchomości, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, że orzeczenie Starosty Powiatowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że nie jest ono dotknięte wadą nieważności. W konsekwencji - brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 158 § 2. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, że karta przesiedleńcza nr 4954 była decyzją administracyjną, bowiem nie nosi ona cech decyzji w rozumieniu przepisu art. 107 k.p.a i była ona jedynie dokumentem podróży, potwierdzającym fakt przesiedlenia się do nowego miejsca zamieszkania. Skargą kasacyjną z 16 stycznia 2007 r. J. S. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 274/06, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez: 1) pominięcie analizy osnowy decyzji (orzeczenia) z [...] [...], w konkretnie, czy osnowa spełnia wymogi przewidziane w art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z 22.III.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) w kwestii dotyczącej danych identyfikacyjnych przejmowanych gruntów, 2) jaką faktycznie ilość areału przejęto na rzecz Skarbu Państwa, 3) czy w istocie doszło do ogłoszenia, bądź wyłożenia do publicznego wglądu orzeczenia Starosty Powiatowego z [...] (przejmującego nieruchomość) w sposób podany w tej decyzji oraz w trybie art. 26 i 28 Rozp. RP z 22.III.1928 r. o postępowaniu administracyjnym, czy strona miała możliwość złożenia odwołania, a także czy doszło do uprawomocnienia się tego orzeczenia. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na wstępie uzasadnienia wniesiono o dołączenie do akt wyroku NSA z dnia 29.XI.1999r. Sygn. akt IV SA. 1632/97, gdzie przedmiot sprawy (wysiedlenie w ramach akcji "[...]", a następnie odebranie nieruchomości) jest podobny do przedmiotu naszej skargi. Jakkolwiek WSA rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, to jednak naruszył procedurę poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a uchybienia WSA miały wpływ na wynik postępowania. WSA w szczególności nie analizował postępowania SKO, który to organ całkowicie pominął przy orzekaniu przepisy proceduralne obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia z dnia [...] przez Starostę Powiatowego w J.. WSA w Rzeszowie skupił się na analizie stanu faktycznego w powiązaniu z definicją pasa granicznego, którą to definicję daje art. 10 Rozporządzenia RP z 23.XII.1927 r. o granicach Państwa i doszedł do konkluzji, że nieruchomość spadkodawców skarżącego, jako leżąca w takim pasie, mogła być przejęta z mocy art. 1 dekretu z 27.VII.1949 r. o przejęciu na własność Państwa... Zawężenie przez WSA rozstrzygania sprawy do tego właśnie zagadnienia, spowodowało umknięcie spod uwagi tego Sądu analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Chodzi o to, że WSA nie wyjaśnił, dlaczego w SKO decyzja z [...] nie była analizowana pod kątem procedury w dacie jej wydawania, a to Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.III.1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Sąd także w uzasadnieniu wyroku nie powołuje się na ten akt prawny. W myśl art. 75 ust. 1 tego Rozporządzenia, każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji wydanych na mocy Dekretu z 27.VII.1949 r. osnowa decyzji, spełniająca wymagania tego przepisu powinna określać nieruchomość ziemską, do której tytuł prawny miał dany przedmiot i nie sprawował wówczas nad nią władztwa, wskazywać dane tej nieruchomości obejmujące obszar granic położenia oraz numery ewidencyjne działek. Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji o danych konkretnych gruntów, należy ocenić jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło globalne przejęcie gruntów, bez przypisania indywidualnie oznaczonych gruntów (bez ustalonych ich granic i bez ich numerów) należących do konkretnych przesiedlonych właścicieli. W uzasadnieniu decyzji z [...] jest napisane, że "...reszta gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli, należy do osób repatriowanych i przesiedlonych na Ziemie Nowoodzyskane oraz, że "... rzeczywisty stan własności osób przesiedlonych ... mógłby być ustalony jedynie przy udziale tych osób, a wobec niemożności takiego ustalenia, wybrano możliwą w takim ujęciu formę ustalenia stanu majątkowego osób przesiedlonych." WSA w zaskarżonym wyroku ustalił, że po spadkodawcach skarżącego przejęto [...] ha ziemi, w tym, [...] użytków rolnych oraz zabudowania, a areał ten wynika z "Karty przesiedleńczej" Nr [...] z [...]. Jednakże z tzw. "Wykazu mienia pozostawionego przez osoby przesiedlone z akcji "[...]" w 1947 r." pod poz. 17 widnieje poprzednik prawny skarżącego - T. S., gdzie jako areał przejęty wpisano [...] ha. WSA nie wyjaśnił tej rozbieżności, czyli tych okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 3 Dekretu o przejęciu na własność Państwa..., właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa przysługiwała możliwość nabycia innych gruntów rolnych, a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość nieruchomości przejętej (art. 7), stąd dla zapewnienia byłym właścicielom możliwości ubiegania się o grunty rolne, niezbędne było wskazanie w decyzji danych dotyczących przejmowanych nieruchomości przez podanie indywidualnie oznaczonych gruntów i ich prawidłowej powierzchni. Tych elementów decyzja z [...] nie zawierała. Spadkodawca skarżącego nigdy tej decyzji nie otrzymał, to zaś uniemożliwiało uzyskanie ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów zgodnie z art. 5 tego dekretu. WSA nie wyjaśnił także okoliczności faktycznych takich, jak: czy decyzja z [...] uprawomocniła się, gdyż na jej 6 stronie, w miejscu gdzie winna być wpisana data prawomocności jest tylko podłużna pusta linia z przeznaczeniem na tą datę, czy decyzja ta, jako niedoręczona osobom zainteresowanym (byłym właścicielom) została złożona w urzędzie gminy (w trybie art. 28 ust. 2 Rozporz. Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym), albowiem na str. 7 decyzji widnieje zapis pod nazwą "Dowód ogłoszenia", z którego wynika, że w niezidentyfikowanym Zarządzie Gminy (gromady) miała ona być wyłożona do publicznego wglądu w dniach [...]-[...], ale czy to wyłożenie rzeczywiście miało miejsce, to tej okoliczności nikt urzędowo nie potwierdził, ani podpisem, ani pieczątką. Decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] oczywiście rażąco naruszała prawo, nawet wówczas obowiązujące. Ta ewidentna nieważność spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego nie dopatrzyło się SKO, zaś WSA w R. akceptując decyzję SKO i nie wyjaśniając wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, opisanych w tej skardze, wydał wyrok absolutnie niezgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) określa wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej, do których należą: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowany pogląd, że wszelkie braki w tym zakresie nie podlegają sanacji (nie można przywrócić terminu do uzupełnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie), co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. i należą do nich: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że w obu przypadkach należy wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone w postępowaniu przed sądem I instancji, czego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera. Autor skargi kasacyjnej ogranicza się do ogólnikowego stwierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, czego następstwem było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Następnie podano, co Sąd pominął, jakich okoliczności nie wyjaśnił, z jakimi przepisami Rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (art. 75 ust. 1, art. 26 i art. 28) Sąd nie badał zgodności orzeczenia Starosty Powiatowego w J. z [...], nr [...]. Nigdzie jednak autor skargi kasacyjnej nie napisał, do naruszenia jakich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub prawa materialnego doszło na skutek tych zaniechań WSA w Rzeszowie. Jest przy tym rzeczą oczywistą (nie ma zresztą takiego zarzutu), że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów Rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., ponieważ, po pierwsze, rozporządzenie to nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego, a po drugie, jest ono aktem normatywnym, który nie obowiązywał w czasie orzekania przez ten Sąd. Tymczasem w świetle przytoczonych na wstępie art. 174 i 176 p.p.s.a. sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie tylko musi być zawarte w skardze kasacyjnej (bo jest jej elementem konstrukcyjnym), ale również nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) - por. np. art. 16 ustawy z 5.02.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 54, poz. 654), określający wydatki niestanowiące kosztów uzyskania przychodów -, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. Pogląd ten nie budzi wątpliwości orzecznictwie NSA: "Ograniczenie zarzutów skargi kasacyjnej do ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych, bez podania, kto je naruszył, w jakim postępowaniu i w jaki konkretnie sposób uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę zaskarżonego wyroku i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia takiej skargi" - por. post. NSA z 8.09.2004 r., FSK 363/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 41. Ponadto, przedmiotowa skarga kasacyjna nie określa również granic, w ramach których zaskarżone orzeczenie miałoby podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Braki w zakresie wymagań materialnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni tę skargę niedopuszczalną (por. post. SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00 - OSNC 2001, nr 3, poz. 52). Skarżąca strona nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa materialnego, bądź przepisu postępowania, któremu by uchybił sąd I instancji. Z tych przyczyn uznać należy, że skarga kasacyjna nie wskazuje żadnej z ustawowych, a wymienionych właśnie w art. 174, podstaw kasacyjnych. Stanowi to samodzielną przesłankę odrzucenia skargi kasacyjnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało odrzucić.