II SA/Rz 249/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- do wyroku z dnia 16 listopada 2006 r. Decyzją z dnia [....] r., Nr [....]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 KPA w związku z art. 30 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania H.G. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [....]r., Nr [....] odmawiającej wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w miejscowości H. pomiędzy działką nr 3464 stanowiącej własność J.R. a działką nr 3466 stanowiącej własność D.J.C.kich oraz działką nr 3465 będącą we władaniu Gminy D. a działkami nr 3463 i 3464 stanowiącymi własność J.R. oraz działką nr 3466 stanowiącej własność D. i J.C. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku H.G. o rozgraniczenie wskazanych wyżej działek, bowiem wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym dla tych nieruchomości, ponieważ nie jest ich właścicielem, a za wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego z urzędu nie przemawia również interes społeczny. Ponadto w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o wydanie części działki nr 3465 na rzecz osób fizycznych. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z wnioskami wnioskodawcy przeprowadzić może sąd przed, którym toczy się to postępowanie. Od decyzji organu I instancji odwołała się H.G.. Podała, że ma ona interes prawny w rozgraniczeniu wnioskowanych nieruchomości. Wynika on z art. 28 KPA. Wprawdzie nie jest właścicielem wszystkich wnioskowanych do rozgraniczenia działek, jednak logicznym jest, że gdyby była właścicielem wszystkich wymienionych w decyzji działek to niepotrzebne byłoby rozgraniczenie. Wyraziła pogląd, że za rozgraniczeniem przemawia interes społeczny, bowiem Wójt jest zarządcą drogi nr 3465 w H.. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tejże ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stroną takiego postępowania jest według art. 28 KPA każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na temat przymiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym wypowiedziało się orzecznictwo sądowe. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 1988 r. (III CZP 23/88, OSNCP 1989, z. 9, poz. 137) Sąd Najwyższy stwierdził, że zainteresowanymi w sprawie rozgraniczenie oprócz właściciela i współwłaściciela nieruchomości są użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu. Jednakże nie każde prawo podmiotowe stwarzać będzie przymiot "zainteresowanego" w oparciu o art. 510 KPC. Osoba korzystająca z cudzej nieruchomości w zakresie przejazdu przechodu nie jest zainteresowanym w rozumieniu art. 510 § 1 KPC w sprawie o rozgraniczenie tej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią. Pogląd ten należy w pełni odnieść do postępowania rozgraniczeniowego toczącego się w przed organem administracji publicznej. Postępowanie to ma bowiem charakter wstępny (mediacyjny). W określonych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym wypadkach sprawa o rozgraniczenie może bowiem zostać przeniesiona do właściwego postępowania przed sądem powszechnym. W świetle powyższych uwag organ uznał, że nie ma żadnych racjonalnych podstaw do tego, aby legitymację do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przyznać komuś, kto nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym albo komu nie przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca żądała rozgraniczenia nieruchomości nie stanowiących jej własności, tj. działek nr 3464, nr 3466, nr 3465, nr 3463, nr 3464 oraz nr 3466 położonych w Harcie. W związku z zaprezentowanym wcześniej stanowiskiem H. G. nie służy uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego tych działek. Stanowią one bowiem cudzą własność i w takim też zakresie nie służy jej przymiot strony postępowania. Pewne wątpliwości organu wzbudził sposób rozstrzygnięcia, jeżeli idzie o samą sentencję decyzji. Chodzi o to czy organ winien był w sprawie umorzyć postępowanie czy odmówić jego wszczęcia. W ocenie składu orzekającego wydanie w takiej sytuacji decyzji o odmowie wszczęcia postępowania prawa nie narusza. Pogląd taki został wypowiedziany w orzecznictwie sądowym i z uwagi na praktycznie nie zmienione brzmienie przepisów zachowuje swoją aktualność i w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.09.2000 r. została zawarta teza, iż w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dopuszczalne jest wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku przymiotu strony osoby składającej wniosek (sygn. akt II SA/Łd 1077/97, OSP 2002/7-8/99). Te same względy przemawiają za odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej dotyczącego działki nr 3465, skoro nie ma ona do niej tytułu prawnego. Dodatkowo art. 36 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje, że sąd przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. Z uwagi na to, że przed sądem powszechnym aktualnie toczy się postępowanie o wydanie części tej działki Wójt Gminy D. nie jest właściwy do przeprowadzenia w tym zakresie rozgraniczenia. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła H.G. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podała, że uznając swój przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu odwoływała się nie tylko do przepisów art. 28 KPA i 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ale przywołała także przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy organ pominął. Instytucja rozgraniczenia służy urzędowemu wyznaczeniu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a więc określa zasięg prawa własności na gruncie. Postępowanie to w pierwszej fazie ma charakter postępowania administracyjnego. Według art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych drogą publiczną jest droga do jednej z kategorii wymienionych w ustawie z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Według art. 2 tej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na : drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Obowiązujące prawo materialne nie daje podstawy do zakazania pojedynczej osobie korzystania z drogi publicznej. Decyzja dotycząca rozgraniczenia działki stanowiącej drogę od działek sąsiadujących w istocie jest adresowana nie tylko do właścicieli tych nieruchomości ale i do nieokreślonego potencjału użytkowników tej drogi. Z obowiązujących przepisów prawa właściciela i zarządcę drogi obciąża obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania drogi. Przepisy tej ustawy, jak również ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi dają skarżącej, jako użytkownikowi drogi przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, które doszukuje się przymiotu strony jedynie w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem w wyroku z dnia 7.02.1986 r. NSA stwierdził, że "Jeżeli zatem osoba żądająca rozpatrzenia sprawy we wniosku swoim wskazuje na czym polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony wyłącznie w oparciu o samą treść wniosku może nastąpić tylko wówczas, gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jej stronie interesu prawnego". Nie można zgodzić się również z tezą o właściwości sądu powszechnego do przeprowadzenia rozgraniczenia, w związku z toczącą się przed nim sprawą o wydanie nieruchomości. Ojciec skarżącej do regulacji w latach 1969-1974 był właścicielem drogi 3465, która fizycznie znajdowała się na jego działce ale nie istniała na mapie. Po regulacji drogę przekazano "na Gromadzką Radę w H.". Skarżąca uważa, że korzysta ze swojej własności, a nie cudzej dlatego ma przymiot strony w sprawie o rozgraniczenie. Przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o wydanie drogi. Sąd nie nakaże wydać drogi skoro nie zostanie ustalone z jakiej parceli hipotecznej została ustalona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje prawa nie naruszają. W postępowaniu zakończonym decyzją objętą kontrolą Sądu H.G. domagała się wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 3464, a działką 3466 oraz pomiędzy 3465 stanowiącą drogę, a działkami nr 3463, 3464 i 3466 położonymi w miejscowości H. Organy obu instancji odmówiły wszczęcia przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego uznając, że H.G. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, bo nie jest właścicielką żadnej z nich. Właściciele działek nr 3463 i 3464 nie wyrazili zgody na prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego ich działek z działką nr 3465. Organy zaznaczyły, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku H.G. o rozgraniczenie działki nr 3471 z działkami nr 3463, 3465 i 3466. Do rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej H.G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działkami nie stanowiącymi jej własności. W tej materii organy odwołując się do przepisu art. 28 KPA stwierdzają, że nie ma ona interesu prawnego do żądania wszczęcia takiego postępowania. H.G. interesu takiego dopatruje się w fakcie, że działka 3465 stanowi drogę publiczną i ona jako jej użytkownik domagać się może rozgraniczenia z uwagi na bezpieczeństwo korzystania z drogi i posiadanie przez nią odpowiednich parametrów technicznych wynikających z prawa budowlanego. Stwierdziła także, iż przed laty droga 3465 miała inny przebieg i dopiero w 1968 r. została wykazana na rzecz Gminy bez oznaczenia granic. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uznał zasadność stanowiska zaprezentowanego przez organy administracji, stwierdzającego brak przymiotu strony u H.G. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości nie stanowiących jej własności. Przepisy ustawy Prawo geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji, która określałaby krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, aczkolwiek przepisy tego rozdziału posługują się pojęciem strony. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż uprawnionym do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jest strona w rozumieniu art. 28 KPA. Według art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, do którego przychyla się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo patrz: wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1452/81). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organów administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc wskazane regulacje prawne do stanu faktycznego objętej kontrolą Sądu sprawy stwierdzić należy, iż H.G. przymiot strony, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczące się przed organami administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego - w zakresie nie uregulowanym w prawie geodezyjnym - mają zastosowanie przepisy KPA. Brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za przyznaniem statusu strony, a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osobie, która nie jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź osobą, której przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. W rozważanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że H.G. nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 3464, a działką 3466 oraz pomiędzy działką 3465 stanowiącą drogę, a działkami nr 3463, 3464 i 3466 położonymi w miejscowości H. Skarżąca nie jest właścicielem (współwłaścicielem) bądź użytkownikiem wieczystym żadnej z tych nieruchomości i nie przysługują jej w tym zakresie szczególne prawa podmiotowe (rzeczowe). H.G. może żądać rozgraniczenia nieruchomości stanowiących jej współwłasność tj. działki nr 3471 z działkami nr 3463, 3465 i 3466. W tym zakresie organ administracji uznał H. G. za stronę postępowania o rozgraniczenie i w takim zakresie postępowanie - jak wynika z akt sprawy - było w toku. Skarżąca nie może mieć przymiotu strony do żądania przeprowadzenia rozgraniczenia między działkami, co do których nie posiada żadnych praw. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu II instancji, że pewne wątpliwości budzić może sentencja decyzji organu I instancji w zakresie ewentualnego "umorzenia postępowania" lub "odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego". Jednak z punktu widzenia skarżącej, z uwagi na jej oczekiwania, forma tego rozstrzygnięcia nie ma żadnego znaczenia. Tak w przypadku "umorzenia postępowania", jak w przypadku "odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego" postępowanie to nie doprowadzi do oczekiwanego przez nią efektu. Zaznaczyć jednak należy, iż zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, dopuszczalna jest możliwość wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku przymiotu strony osoby składającej wniosek. Zgodzić należy się, ze stanowiskiem organów, że za przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr 3464, a działką 3466 oraz pomiędzy działką 3465 stanowiącą drogę, a działkami nr 3463, 3464 i 3466 położonymi w miejscowości H. z urzędu nie przemawia interes społeczny. W sytuacji kiedy zostanie ustalony przebieg granicy pomiędzy działką nr 3471 a działkami nr 3463, 3465 i 3466 wyjaśni się kwestia jednej strony drogi i być może granica po drugiej stronie drogi okaże się niesporna. Odnosząc się do zarzutów strony stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Co do dopatrywania się przez skarżącą przymiotu strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brzmienie przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych wskazać należy, iż okoliczność, że objęta postępowaniem droga ma ewentualnie charakter drogi publicznej i korzysta z niej skarżąca nie nadaje jej przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie tej drogi z działkami sąsiednimi, do których nie ma H.G. żadnych praw. Uprawnienie w niniejszym przypadku do bezpiecznego korzystania z drogi, do posiadania przez drogę określonych parametrów z prawa budowlanego nie stanowi interesu prawnego skarżącej, a może dotyczyć ewentualnie jej interesu faktycznego. Osobie mającej interes faktyczny w bezpiecznym korzystaniu z drogi publicznej przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie tej drogi z działkami sąsiednimi nie przysługuje. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by skarżąca lub jej poprzednicy prawni byli właścicielami drogi nr 3465. Jeżeli przedmiotowa droga rzeczywiście znajduje się w granicach działki stanowiącej obecnie własność H.G. to wykaże to postępowanie o rozgraniczenie między działką nr 3471 z działkami nr 3463, 3465 i 3466. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.