II GSK 37/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1354/06 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z.P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył na wstępie motywy podjętych w sprawie rozstrzygnięć podając, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. odmówił nadania Z.P. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, bowiem z części pisemnej egzaminu Z.P. uzyskał wynik negatywny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ten sam organ decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygniecie, po czym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. o sygn. akt I SA 2394/01 uchylił tę decyzję. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, właściwy wówczas organ - Minister Infrastruktury - decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 października 2005 r., o sygn. akt I SA/Wa 1422/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury stwierdzając, że w aktach administracyjnych brak jest opinii Komisji w przedmiocie badań testu Z.P., na którą powoływał się organ, a protokół prac Komisji Kwalifikacyjnej nie zawiera ustaleń w zakresie, w jakim nakazywał to wiążący w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. W związku z uchyleniem powyższej decyzji Państwowa Komisja Kwalifikacyjna dokonała ponownej analizy pisemnej pracy egzaminacyjnej Z.P. i w wyniku oceny pytań i odpowiedzi ustaliła, że kandydat uzyskał łącznie z testu 53 punkty, wobec wymaganych 70 punktów, co daje negatywny wynik egzaminu. Z uwagi na taką opinię Komisji, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2000 r. W skardze Z.P. domagając się unieważnienia całości drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, zarzucił organowi nierespektowanie wyroków sądów administracyjnych zapadłych w tej sprawie oraz naruszenie przez Państwową Komisję Egzaminacyjną § 20 pkt 2 i 3, § 21 i 22 regulaminu działania Komisji. W uzasadnieniu wyroku, będącego przedmiotem rozpoznawanej skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uznał, że podniesione zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Sąd podkreślił przy tym, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem legalności był związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w poprzednich wyrokach. Stwierdził, że zalecenia te zostały przez organ wypełnione, bowiem po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo omówił przesłanki odmowy nadania licencji. W aktach sprawy znajduje się opinia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej dotycząca oceny poprawności testu egzaminacyjnego rozwiązanego przez Z.P. oraz ponowna ocena testu egzaminacyjnego, których brak zarzucił WSA w W. w wyroku z dnia 19 października 2005 r. Omawiając podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji Sąd wyjaśnił, że problematyka dotycząca nadawania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa obrotu nieruchomościami uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35 poz. 314). Sąd zauważył, że w dacie wydawania decyzji przez Ministra Budownictwa nie obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115 poz. 745), a tym samym nie obowiązywał też regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ustalony przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie § 14 rozporządzenia, o dołączenie którego do akt sprawy wnosił skarżący. Analizując treść aktów prawnych Sąd przyjął, że Minister Budownictwa nie naruszył przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Z.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. do ustalenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i oceny jego rezultatów do skarżącego, który uczestniczył w postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu 20 października 2000 r., a w dacie tej powoływane rozporządzenie nie istniało, a zatem nie mogło obowiązywać; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedokonanie dogłębnej analizy i oceny wzorca pytań testu egzaminacyjnego w związku ze stwierdzonymi ewidentnymi błędami pytań zawartych w tym teście, na bazie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co skutkowało wydaniem orzeczenia w oparciu o błędne przesłanki skorygowania przez Ministra Budownictwa uchybień dotyczących decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że ocena legalności przez Sąd zaskarżonej decyzji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., stanowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisów tego rozporządzenia (w szczególności § 24) do rozpoznania sprawy postępowania kwalifikacyjnego i działania Komisji Kwalifikacyjnej, mającego miejsce w październiku 2000 r. Ponadto, Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., uznał za niecelowe rozpoznanie sprawy w przedmiocie oceny wzorca pytań spornego testu, pomimo materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w wyniku, czego doszło do naruszenia przepisów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 przywołanego przepisu), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174). Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Konstruując skargę kasacyjną należy jej zarzuty odnieść do zaskarżonego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego bądź procesowego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając, a nadto, w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., należy wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej. Naruszenie prawa może polegać także na zaniechaniu zastosowania przepisu, który w określonym stanie faktycznym powinien być zastosowany. W takim wypadku w skardze kasacyjnej należy wskazać pominięty przepis i uzasadnić, dlaczego winien on lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej ma decydujące znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia i ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Przenosząc te unormowania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy od razu należy zauważyć, iż w punkcie 2 skargi kasacyjnej kasator zarzucając Sądowi I instancji "niedokonanie dogłębnej analizy i oceny wzorca pytań spornego testu egzaminacyjnego", nie przywołał żadnego przepisu postępowania, któremu uchybiłby Sąd. Taka konstrukcja zarzutu nie odpowiada wymaganiom art. 176 p.p.s.a., a jego wadliwe sformułowanie sprawia, że zarzut ten uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), zwanego dalej rozporządzeniem. Przywołany przepis, po pierwsze składa się z pięciu jednostek redakcyjnych, po wtóre jest przepisem postępowania. Nawet więc, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny przyjąłby, że autor skargi kasacyjnej poprzez nie wskazanie konkretnej normy prawnej, tak formułując zarzut, kwestionuje niewłaściwe zastosowanie § 24 rozporządzenia w całości, to błąd prawny kasatora polegający na przyjęciu, iż jest to przepis prawa materialnego skutkował zaniechaniem wykazania jakiegokolwiek związku pomiędzy ewentualnym naruszeniem tego przepisu, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem sprawy. To strona skarżąca powinna zatem wykazać, że zastosowanie § 24 rozporządzenia do oceny legalności zaskarżonej decyzji miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uprawdopodobnienie, że gdyby Sąd nie zastosował tego przepisu, to zapadłoby orzeczenie o innej treści. Wskazać przy tym należy, że omawiany przepis w ust. 1 stanowi, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach, a kolejna jednostka redakcyjna odnosi się do etapu wstępnego. Z kolei w myśl ust. 3 § 24 rozporządzenia, w drugim etapie postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzany jest egzamin, obejmujący część pisemną i ustną, w trakcie, którego Komisja sprawdza przygotowanie teoretyczne i praktyczne kandydata do wykonywania działalności zawodowej. Przepis ust. 4 § 24 rozporządzenia wprowadza zasadę, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się odrębnie dla kandydatów na rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami, zarządców nieruchomości, a ust. 5 omawianego przepisu odnosi się do podmiotu przeprowadzającego postępowanie kwalifikacyjne. Decyzja o odmowie nadania skarżącemu licencji zawodowej była następstwem negatywnego wyniku egzaminu pisemnego, zorganizowanego wówczas na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745). Zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i wówczas, gdy wydawał decyzję organ odwoławczy, przesłanką obligatoryjną do uzyskania licencji był pozytywny wynik postępowania kwalifikacyjnego (art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.)., przy czym w obu stanach prawnych do części ustnej egzaminu mogli być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali z części pisemnej co najmniej 70 punktów. Autor skargi kasacyjnej w omawianym jej zarzucie stawia w istocie tezę, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Jednakże, aby teza ta mogła być skuteczna dla wyniku postępowania kasacyjnego należało wykazać, iż odmienna byłaby ocena zaskarżonej decyzji, gdyby badano jej zgodność z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej. Nie wskazanie jakichkolwiek okoliczności naprowadzających na istnienie takiego związku przyczynowego skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.