II SA/Wa 1145/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), przyznał Panu [...] P. M. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowyw 2006 r. w ilości 64 godzin. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z dniem 27 lutego 2006 r. nabył prawo do proporcjonalnie naliczonego urlopu w wymiarze 64 godzin za okres przepracowany tj. od 1 stycznia 2006 r. do 27 lutego 2006 r. W odwołaniu od decyzji Pan P, M,, zarzucił naruszenie art. 98 ust 1 pkt 2 oraz art. 71b ust 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 71a ust. 7 w/w ustawy z dniem 1 stycznia 2006 r. nabył prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, zarówno do urlopu podstawowego jak i dodatkowego. Odchodząc na emeryturę z dniem 27 lutego 2006 r. nie był w stanie wykorzystać urlopu wypoczynkowego, a ponadto nie będzie miał możliwości wykorzystania urlopu u innego pracodawcy ponieważ nie zamierza podejmować pracy. Wskazał, że wprawdzie nie wynika to z treści decyzji, ale organ błędnie na podstawie art. 71e ustawy posiłkował się art. 155/1 Kodeksu pracy. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pana P. M. od decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi w służbie przygotowawczej i mianowanemu na stałe, przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni. Zgodnie z art. 71b ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak jest obowiązany wykorzystać przysługujący mu urlop wypoczynkowy w okresie od dnia złożenia przez strażaka pisemnego żądania zwolnienia go ze służby do dnia zwolnienia go ze służby, jeżeli w tym okresie właściwy przełożony udzieli mu tego urlopu. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy strażakowi zwolnionemu ze służby, zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy wypłaca się ekwiwalent pieniężny. Organ podkreślił, że cytowana ustawa nie reguluje kwestii ustalania wymiaru urlopu wypoczynkowego przysługującego strażakowi zwolnionemu ze służby, oraz sposobu ustalania wysokości wypłacanego strażakowi ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany. Wobec powyższego należało zastosować art. 71e ust. 2 w/w ustawy, który zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy w zakresie nie regulowanym ustawą. W szczególności odnosi się to do ustalenia wymiaru urlopu wypoczynkowego jaki przysługuje strażakowi zwolnionemu ze służby oraz do ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Odpowiednie rozwiązanie przewidziane zostało w art. 155/1 kodeksu pracy, zgodnie z którym w roku kalendarzowym, w którym ustaje stosunek pracy z pracownikiem uprawnionym do kolejnego urlopu wypoczynkowego pracownikowi przysługuje urlop u dotychczasowego pracodawcy, w wymiarze proporcjonalnym do okresu przepracowanego u tego pracodawcy w roku ustania stosunku pracy, chyba że przed ustaniem tego stosunku pracownik wykorzystał urlop przysługujący mu lub w wyższym wymiarze. Następnie organ wskazał, że organ I instancji przy ustalaniu wymiaru urlopu wypoczynkowego przysługującego strażakowi zwolnionemu ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, powinien zgodnie z odesłaniem do przepisów prawa pracy zawartym w art. 71e ust. 2, posłużyć się zasadą proporcjonalności określoną w art. 155/1 § 1 kodeksu pracy. Ustalając zaś wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres 1 stycznia 2006 do 27 lutego 2006 r., czyli chwili zwolnienia ze służby winien skorzystać z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie Kodeksu pracy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nią utrzymane, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 pkt 2, oraz art. 71e ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2000 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej czy postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania Analizując niniejszą sprawę w tym zakresie przede wszystkim wskazać należy, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej jest określony w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podkreślenia wymaga, że obowiązek ten powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe (v. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92 /POP 1993/4/68) W przedmiotowej sprawie jako materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. wskazał art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej, z którego wynika, że strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust 4 i art. 43 ust 2 pkt 1 i 5 oraz ust. oraz ust 3 pkt 3-5, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i przyznał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2006 r. w ilości 64 godzin. Uzasadnienie powyższej decyzji nie spełnia dyspozycji art. 107 § 3 kpa., z którego wynika, że uzasadnienie faktycznie decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego. Rozpatrując odwołanie z dnia 13 marca 2006 r. Pana P. M. od w/w decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (mylnie wskazano zamiast 1960 r., rok 1974) Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Brak podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego i materialnego, oraz wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie naprawia decyzji organu I instancji powołuje jedynie przepisy prawa formalnego i nie powołuje przepisów prawa materialnego. Okoliczność ta sama przez się nie stanowiłaby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyby jej uzasadnienie pozwalało prześledzić zastosowane przepisy prawa i tok rozumowania zastosowany przez organ. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa adresatem decyzji jest strona i decyzja zarówno co do podstawy prawnej jak i treści rozstrzygnięcia musi być dla adresata zrozumiała, natomiast zaskarżona decyzja nie spełnia tych warunków. W ocenie Sądu przedostatni akapit zaskarżonej decyzji, pozostaje w sprzeczności i powołaną postawą zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa- utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję - ponieważ organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazuje co "powinien zrobić organ przy ustaleniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop". Ponadto organ odwoławczy wskazuje, że ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop do czasu zwolnienia ze służby winien skorzystać "z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie Kodeksu pracy", bez bliższego ich określenia i powołania miejsca ich publikacji. Powyższe okoliczności czynią, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie są zrozumiałe przede wszystkim dla jej adresata który wskazuje, że należy mu się ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości 7 336,80 zł. Podkreślić należy, że rola sądów administracyjnych sprowadza się do kontroli legalności zaskarżanych decyzji, a nie do wyręczania i zastępowania organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że z uwagi na fundamentalne znaczenie w systemie prawa administracyjnego zasady określonej w art. 9 kpa., zaskarżona decyzja, nie przesądzając czy formalnie odpowiada prawu, nie mogła się ostać (v. powołany już wyrok SN sygn. akt IIIARN 40/92). Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji, obowiązane będą, dopełnić obowiązku wynikającego z powołanego wyżej przepisu i powinny wydać decyzję wraz z uzasadnieniem spełniającą w szczególności przesłanki zawarte w `art. 104 i 107 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 w/w ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.