I OSK 314/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Leszek Kiermaszek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006r. sygn. akt I SA/Wa 847/06 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewoda M. decyzją z [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. Ł., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z [...] kwietnia 1975 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosowało się odpowiednio do odszkodowań za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, zostali pozbawieni użytkowania wspomnianych gruntów po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym o jedenastu izbach, a zatem nie stanowiła domu jednorodzinnego w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów, i odszkodowanie za nią nie przysługiwało. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszła na własność Państwa. W dniu 1 września 1948 r. byli właściciele nieruchomości, w ustawowym terminie, wystąpili z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik Dzielnicy W. [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), działając z wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W.-[...] z dnia [...] lutego 1975 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako nieruchomość nr [...] – P., o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. odmówiono Z. Z. T. – obecnie Ł., M. J. T. – obecnie G. i J. E. T. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Organ wywodził, że przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja o odmowie przyznania odszkodowania, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako nieruchomość nr [...] – P. o powierzchni [...] m2 i stanowiąca byłą własność Z. Z. T. obecnie Ł., M. J. T. obecnie G. oraz J. E. T. w częściach równych niepodzielnie, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na nieruchomości tej znajdował się budynek jednopiętrowy, mieszkalny wybudowany na podstawie projektu zatwierdzonego w dniu 14 lipca 1932 r. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości miały odpowiednie zastosowania do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, zostali pozbawieni użytkowania tych gruntów po wejściu w życie tej ustawy, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 tej ustawy, przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Zdaniem organu, w sprawie istotne jest ustalenie charakteru przedmiotowej nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny 10-izbowy o powierzchni zabudowy [...] m2, nieruchomość ta nie stanowiła gospodarstwa rolnego, sadowniczego ani warzywniczego. Definicja "domu jednorodzinnego", jak stwierdził organ, zawarta była w art. 134 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zgodnie z którym "Domem jednorodzinnym jest dom mieszkalny, jak również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, jeżeli są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkalniowych właściciela i jego bliskich i nie przekraczają rozmiarów określonych przez właściwe przepisy". Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz. U. z 1974 r. Nr 26, poz. 152) powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego mogła wynosić do 110 m2, a w razie konieczności przeznaczenia części mieszkania w takim domu na wykonywanie pracy zawodowej przez właściciela, jego dzieci lub rodziców – do 140 m2, natomiast powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego, wybudowanego przed dniem wejścia w życie ustawy, mogła być większa od wyżej określonej, jeżeli dom obejmuje nie więcej niż 6 izb. Zdaniem organu, ponieważ przedmiotowej nieruchomości nie można zakwalifikować do żadnej z ww. kategorii, odszkodowanie na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przysługiwało. Organ stwierdził również, że ponieważ odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie przysługiwało na postawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie można uznać, aby zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 1975 r. wypełniała którąkolwiek z przesłanek art. 156 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, a zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. Ł., zarzucając naruszenie słusznego interesu strony przez pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia decyzji określonych w K.p.a. oraz wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz Konstytucji RP i PRL, w zestawieniu ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/95 (OTK 1996, z. 3, poz. 25) podkreślił, że pozbawienie sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz odbudowy Warszawy z przyczyn leżących po stronie organów stosujących prawo było sprzeczne z literą i założeniami dekretu, a ograniczenie się do ocen prawnych stosowanych w poprzednim systemie autorytarnym oznaczałoby ponadto, iż oceny te pozostają wiążące obecnie, co z punktu widzenia zasad państwa prawnego jest nie do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 847/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody M. z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położną w W. przy ul. [...], na której znajdował się budynek mieszkalny 10-izbowy o powierzchni zabudowy [...] m2. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Z. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską. Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Minister Transportu i Budownictwa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 74), przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w sprawie istotne jest ustalenie charakteru przedmiotowej nieruchomości, i ustalił, że nieruchomość ta "niewątpliwie nie stanowiła gospodarstwa rolnego, sadowniczego czy też warzywnego", a ponadto skoro powierzchnia użytkowa tego domu jednorodzinnego przekraczała 110 m2, a dom obejmował więcej niż 6 izb, wbrew przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego – to, zdaniem organu, odszkodowanie na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przysługiwało. Zdaniem Sądu, definicja pojęcia "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie może stanowić podstawy dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 74). Pogląd taki prowadzi bowiem do retroaktywności i narusza podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kwietnia 1997 r. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne" ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało też rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 wskazał, że skoro przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, czyli w tej sprawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołuje się do kryteriów istniejących w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., to pojęcie "domu jednorodzinnego" należy rozumieć w takim znaczeniu, jakie mu nadano wówczas, a więc był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni lub pomieszczeń, które wprowadzono w późniejszym okresie. Pogląd taki Sąd orzekający w sprawie podzielił. A zatem, przy ocenie wniosku skarżącej w toku ponownego postępowania organ administracji weźmie pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w ar. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Minister Budownictwa wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 131) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152) poprzez uznanie, że do pojęcia domu jednorodzinnego nie mogą być stosowane przepisy ustawodawstwa powojennego, a w szczególności przepisy z dnia stosowania art. 53, 2) błędne zastosowanie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez uznanie, że organ nie uwzględnił całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i nie ocenił go właściwie. Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nieznajdujących uzasadnienia w materialne dowodowym oraz błędnych wskazań dla dalszego postępowania organu, co może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, 2) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności spawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo materialne, jak i przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Z. Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Wykładnię, która w pełni odpowiada wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni przepisu art. 53 ust. 2 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości restrykcyjne przepisy okresu państwa socjalistycznego wprowadzające ograniczenie prawa jednostki, w tym prawa własności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.