II SA/Po 576/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi H.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] II. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust.1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane /Dz. U. nr 207 poz.2016 / i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał inwestorowi – H.R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego w B. na działce nr [...] o pomieszczeni kuchni, sieni i łazienki w zakresie i gabarytach określonych w przedłożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej. W uzasadnieniu podano, że inwestorka przeprowadziła remont modernizację i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, w trakcie których zmianie uległy gabaryty budynku, jego elewacja i geometria połaci dachowej. Roboty budowlane zakończone w [...]r. prowadzone były bez wymaganego stosownie do art. 28 ust.1 prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W związku z tym w dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego postanowieniem nakazał wstrzymać roboty budowlane i w terminie 60 dni przedłożyć zaświadczenie o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Inwestorka nie przedstawiła zaświadczenia Burmistrza Gminy o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ na podstawie cytowanych przepisów prawa budowlanego zobowiązany był orzec o rozbiórce. Odwołanie od decyzji złożyła H.R. i składając wniosek o zalegalizowanie rozbudowy podała, że rozbiórka nie jest możliwa i groziłaby katastrofą budowlaną co wynika z projektu budowlanego. Dalej twierdzi, że przedłożyła potrzebne dokumenty natomiast zaświadczenia Burmistrza Gminy o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do dzisiaj nie otrzymała. W budynku mieszka razem z córką i wnuczką, budynek posadowiony jest w głębi ogrodu i nie stanowi dla nikogo zagrożenia bo zbudowany jest prawidłowo. Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia powtórzono argumentację organu pierwszej instancji. Nadto wskazano, że rozbudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej w związku z czym organ jest zobowiązany zastosować przepis art. 48 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 48 ust.3 pkt.1 prawa budowlanego celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego konieczne jest przedłożenie zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawienie przez inwestora tych dokumentów stanowi warunek uzyskania pozwolenia na dokończenie budowy. Inwestorka tego obowiązku nie spełniła ponieważ przedłożone zaświadczenia Burmistrza Gminy odwołuje się do nieobowiązującego planu oraz do niewiążącego organ nadzoru budowlanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Odnośnie zarzutu niemożności przeprowadzenia rozbiórki podano, że to w interesie inwestora jest aby prace rozbiórkowe prowadzone były przez odpowiednia osobę w sposób bezpieczny i niezagrażający życiu. Skargę na powyższą decyzje złożyła H.R. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenia art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej, art. 139 kpa poprzez orzeczenie w toku instancji na niekorzyść odwołującej się oraz art. 29 ust.1 pkt.1 lit a oraz art.22 prawa budowlanego poprzez nie ustalenie czy tzw. dobudówka spełnia warunki budynku gospodarczego bądź obiektu małej architektury, a które to obiekty nie wymagają pozwolenia na budowę, a w końcu naruszenie art. 81 ust.1 pkt.1 lit.b prawa budowlanego poprzez nie wzięcie pod uwagę, że rozbiórka grozi katastrofą budowlaną. Uzupełniając argumentację tego ostatniego zarzutu skarżąca przedłożyła ocenę stanu konstrukcji spornego budynku sporządzoną przez biegłego sądowego -rzeczoznawcę budowlanego dr. Inż. J.R. W pisemnej opinii biegły dowodzi, że układ konstrukcyjny budynku jest podłużny, tzn. ściany nośne są to ściany zewnętrzne stare oraz ściany zewnętrzne w części dobudowanej. Powoduje to, że nie istnieje techniczna możliwość doprowadzenia do stanu przed remontem i do powierzchni zabudowy przed remontem. Dalej twierdzi, że wyburzenie ścian części dobudowanej doprowadziłoby do utraty stateczności dachu, a co za tym idzie do awarii budowlanej oraz , że jest niemożliwe ze względów rozwiązań funkcjonalnych budynku. Skarżąca dalej podaje, że nie otrzymała z urzędu Gminy zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale jak twierdzi nie może ponosić ujemnych skutków opieszałości organów administracji samorządowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona chociaż nie wszystkie zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1270 / zwanej dalej ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przedstawionych w skardze zarzutach nietrafny jest zarzut nie wzięcia pod rozwagę sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział możliwości odwoływania się do zasad słuszności i wydawania rozstrzygnięć, które nie mają oparcia w przepisach prawa materialnego. Niesłuszny jest też zarzut naruszenia art. 29 ust.1 pkt.1 lit a oraz art. 22 prawa budowlanego poprzez nie ustalenie czy tzw. dobudówka spełnia wymogi budynku gospodarczego bądź obiektu małej architektury. Takie twierdzenie jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi podczas oględzin jak i twierdzeniami samej odwołującej się. Niesporne jest przecież, że rozbudowana część budynku stanowi pomieszczenie kuchni, sieni i łazienki oraz, że funkcjonalnie związana jest z całym budynkiem mieszkalnym . Nie można więc mówić o budynku gospodarczym , czy obiekcie małej architektury. Dokładnego zbadania wymaga jednak zarzut, że nie jest możliwe dokonanie rozbiórki części budynku. W tym zakresie organ drugiej instancji w sposób nie pełny dokonał analizy zarzutu zgłaszanego już w odwołaniu. W szczególności zacytowany w uzasadnieniu decyzji WINB wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.04.2004 r. IV SA 394/99 nie ma zastosowania w tym stanie faktycznym. Teza tego orzeczenia wyjaśnia, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny z czym należy się w pełni zgodzić. W niniejszym stanie faktycznym należy dać precyzyjna odpowiedź na twierdzenie inwestorki o niemożności doprowadzenia budynku do stanu przed rozbudową, orzekając bowiem rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości wykonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego / budynku / wykonanej zgodnie z prawem. Vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. IV SA 35/03. Należy mieć na uwadze, że rozbudowa już istniejącego budynku dokonana w taki sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego połączonego z nim na trwale sprawia, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej znacznej jego części to w takiej sytuacji nie ma zastosowania restrykcyjny przepis art. 48 prawa budowlanego. Chodzi tu bowiem o inny przypadek, o którym mowa w art. 50 ust.1 tego prawa, umożliwiając - po wstrzymaniu robót budowlanych - uruchomienie postępowania z art. 51 prawa budowlanego prowadzącego do wydania decyzji o obowiązku wykonania przez inwestora określonych obowiązków / art. 51 prawa budowlanego /, po to aby następnie orzec o wznowieniu robót budowlanych lub zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu. Ten kierunek wykładni jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Porównaj wyrok NSA z 8 grudnia 2000 r. IV SA 2624/98 oraz wyrok NSA z 7 lipca 2006 r. II OSK 1052/05 / nie publikowane /. Ponownie rozpoznając sprawę należy ten wątek precyzyjnie wyjaśnić, a pomocna w tym może się okazać przedłożona przez inwestorkę ocena stanu konstrukcji budynku sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego. Jeśli wynik uzupełniającego postępowania doprowadzi jednak do wniosku, że rozbiórka rozbudowanej części budynku jest możliwa, to wówczas należy jednak rozważ zasadność zarzutu o faktycznej niemożności przedłożenia żądanego zaświadczenia Burmistrza gminy o zgodności zabudowy z planem miejscowym. Jak bowiem wynika z zaświadczenia Burmistrza z dnia [...]r. działka nr [...] położona w B. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obowiązujący plan miejscowy stracił moc z dniem 31.12.2003 r. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działka ta przeznaczona jest także pod mieszkalnictwo. Tak więc na danym terenie obecnie plan miejscowy nie obowiązuje. W takiej sytuacji należy rozważyć czy niemożność uzyskania decyzji może być przeszkodą w legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Sądu jest to wniosek postawiony zbyt daleko. Jak wyjaśnia Prof. Zygmunt Niewiadomski tam gdzie nie ma planów obowiązuje porządek przestrzenny wyznaczony ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie: przyrody, zabytków, gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli uregulowania te nie zabraniają budowania w danym terenie, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie potwierdza ten stan. Ma więc charakter deklaratoryjny i nie może mieć pierwszeństwa przed regulacjami ustaw. Art. 48 prawa budowlanego należy interpretować szerzej, nie pomijając przytoczonych ustaw. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ E. Podrazik / Reasumując należy uzupełnić zarówno ustalenia stanu faktycznego we wskazanym kierunku jak i ewentualnie dokonać analizy dokonanej rozbudowy w oparciu o podane ustawy co umożliwi podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II i III wyroku uzasadniają odpowiednio przepisy art. 200 i 152 ppsa.