II SA/Rz 728/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do złożenia zażalenia -skargę oddala- Rada Gminy uchwałą z dnia [...] marca 2006r. nr [...] udzieliła pełnomocnictwa do złożenia zażaleń od negatywnych opinii Kuratora Oświaty w sprawie przekształcenia szkół podstawowych w P., N. K. i T. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2. pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) W § 1 Rada Gminy upoważniła Przewodniczącego Rady Gminy oraz radcę prawnego W. S. z Kancelarii Radcy Prawnego w S. do założenia zażaleń od postanowień Kuratora Oświaty z dnia [...].02.2006r. zawierających negatywne opinie w sprawie zamiaru przekształcenia Szkół Podstawowych w P., N., K. i T. oraz reprezentowania Rady Gminy w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie; w § 2 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda pismem z dnia 17 maja 2006r. nr [...] skierowanym do Wójta Gminy wskazał, że stosownie do art. 2 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania za pomocą swoich organów, do których zgodnie z art. 11a ust.1 ustawy zalicza się radę gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organem stanowiącym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1), zaś organem wykonawczym - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 18 ust. 1 ustawy stwierdza, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, natomiast art. 18 a ust. 1 stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Wojewoda wskazał również, że użyty w art. 18 ust.1 zwrot "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Jednakże nie może wykonywać i podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, bowiem byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów na stanowiące i wykonawcze - art. 169 Konstytucji RP. Z art. 30 ust.1 ustawy wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy określone przepisami prawa i kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art.30.ust.1). Tak więc wójt, jako jednoosobowy organ wykonawczy, jest uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy jako osoby prawnej. Upoważnienie to wynika wprost z art. 31 w/w ustawy. Wójt może w drodze jednostronnej czynności prawnej udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania gminy. Zatem Rada Gminy udzielając pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy przekroczyła zakres swoich uprawnień. Pismem z dnia 3.07.2006r. nr [...] Wójt Gminy poinformował Wojewodę, że podczas sesji w dniu 29.06.2006r. Rada Gminy nie uchyliła uchwały nr [...] z dnia [...].03.2006r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do złożenia zażalenia na negatywne opinie Kuratora Oświaty w sprawie przekształcenia szkół podstawowych w P., N., K. i T. Wobec nieuchylenia przez Radę Gminy uchwały, Wojewoda w dniu 13.07.2006r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zawarł argumentację, jak w piśmie skierowanym do Wójta Gminy z dnia 17 maja 2006r. nr [...]. Nadto wskazał na art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, który przyznaje radzie gminy kompetencje do podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły oraz zamiarze przekształcenia i przekształceniu szkoły lub placówki. Pozostałe czynności powstające w wyniku przeprowadzonej procedury należą do kompetencji upoważnionego do ich dokonywania organu, jakim jest wójt. Wobec tego jedynym uprawnionym organem gminy do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania gminy jest wójt, zaś przewodniczący rady gminy ma za zadanie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada stwierdziła, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, czemu dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w uchwale dnia 23.03.1994r. sygn. akt W/9/93, OTK 1994/1/20. Niezależnie od tego w art. 59 ustawy o systemie oświaty, w procesie likwidowania szkoły wójt w ogóle nie występuje i nie ma kompetencji do podejmowania jakichkolwiek w tym postępowaniu czynności. Wójt właściwy jest jedynie w zakresie spraw wymienionych w art. 59 ust. 3 i 4 tj. dotyczących przejęcia dokumentacji zlikwidowanej szkoły publicznej. Wobec tego bezpodstawne jest stanowisko Wojewody, jakoby rada gminy nie była uprawniona do złożenia zażaleń na negatywną opinię kuratora oświaty, jak i do udzielania pełnomocnictwa. Przyjmując stanowisko Wojewody powstałby sytuacja, w której rada gminy jako organ gminy, który podejmuje inicjatywę i przeprowadza całą procedurę likwidacji szkoły oraz jest zainteresowana jej prawidłowym przeprowadzeniem, miałby tylko kompetencje do obrony swojego stanowiska na etapie postępowania zażaleniowego na negatywne opinie kuratora oświaty w tym przedmiocie. Wójt natomiast, który jest tylko informowany przez radę o podjętej inicjatywie przekształcenia szkoły, byłby stroną postępowania zażaleniowego na negatywne opinie kuratora w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Uchwała, której skarga dotyczy, podjęta została na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. ). Pierwsza z wymienionych ustaw reguluje ustrój jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. W art.2 ust.2 ustawa stwierdza, że gmina ma osobowość prawną, a więc jest osobą prawną uczestniczącą obrocie cywilnoprawnym i w sferze publicznoprawnej. Jak każda osoba prawna działa przez swoje organy, które - zgodnie z art. 38 k.c. - są wskazane w ustawie i w opartym na niej statucie. W przypadku gminy organami tymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art.11a. Uprawnienia każdego z organów gminy określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 18 ust.1, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej; wedle ustępu 2 pkt 15) - do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art.26 ustęp 1 stwierdza, że organem wykonawczym gminy jest wójt, który zgodnie z art. 30 ust. 1 wykonuje uchwały rady gminy określone przepisami prawa i kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art.30.ust.1). Wskazane powyżej unormowania, podział organów gminy na stanowiące (rada gminy) i wykonawcze (wójt), zgodny z art. 169 Konstytucji RP, zdaniem Wojewody przesądzają o zasadności skargi. Wójt bowiem, jako jednoosobowy organ wykonawczy, jest uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy jako osoby prawnej, może w drodze jednostronnej czynności prawnej udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania gminy i wobec tego Rada Gminy udzielając pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy przekroczyła zakres swoich uprawnień. Pogląd ten, jako zasada, zasługuje na pełną aprobatę. Niemniej jednak zasada ta podlega wyjątkom przewidzianym innymi przepisami, w konkretnym przypadku – przepisami ustawy o systemie oświaty. Drugą z ustaw, na podstawie której zaskarżona uchwała została podjęta, również o charakterze ustrojowym w odniesieniu do oświaty, jest ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Ustawa ta w sposób kompleksowy normuje kwestie oświatowe, kwalifikując zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, jako zadania własne gmin (art.5 ust.5). Jednocześnie używając terminu - organ prowadzący szkołę lub placówkę ustawa wyjaśnia, że należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne (art. 3 pkt 5) . Ustawa o systemie oświaty w odniesieniu do szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego w ten sposób, że wykonywanie zadań i kompetencji określonych: 1) w art. 5 ust. 9, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 5 – powierza odpowiednio: radzie gminy, radzie powiatu, sejmikowi województwa; 2) w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 - odpowiednio: wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), zarządowi powiatu, zarządowi województwa; 3) w art. 31 pkt 6a, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 71b ust. 2b, art. 77 ust. 6, art. 82 ust. 1 i 3-5 oraz art. 85 ust. 3 - odpowiednio: wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi województwa (art.5c ustawy o systemie oświaty). Przedstawiony powyżej podział zadań i kompetencji przesądza o właściwości organów do podejmowania rozstrzygnięć w poszczególnych sprawach. I tak w przypadku gminy, jako organu prowadzącego szkolę, zgodnie z art. 59 ustawy, kompetencje do podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły oraz zamiarze przekształcenia i przekształceniu szkoły lub placówki przyznane zostały radzie gminy. Brzmienie art.59 jest następujące: ustęp 1. Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zdanie drugie przedstawionego przepisu jednoznacznie wskazuje, że rada gminy podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły ma obowiązek zawiadomić o powyższym – poza rodzicami uczniów i kuratorem oświaty – także organ wykonawczy, czyli wójta (burmistrza lub prezydenta). Zatem organ wykonawczy w procedurze likwidacyjnej traktowany jest jako odrębny podmiot podlegający zawiadomieniu o podjętej uchwale. Ustanowienie takiego obowiązku, niezależnie od unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym pozwala na konstatację, że ustawa o systemie oświaty wyraźnie rozgranicza zadania i kompetencje, powierzając radzie gminy całość procedury likwidacyjnej określonej art.59, z wyłączeniem zadań unormowanych w ust. 3 i 4, do których to czynności umocowuje wójta. Wyraźny podział kompetencji pomiędzy organami jednostki samorządu terytorialnego zawarty w art. 5c ustawy o systemie oświaty potwierdza aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. II OSK 336/2005 (ONSAiWSA 2006/3 poz. 84) stwierdzone zostało, że dla powołania komisji konkursowej (art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. 1996 r. Nr 67 poz. 329 ze zm.) ustanowiono kompetencje organu wykonawczego gminy (art. 5c pkt 2 tej ustawy), co wyłącza domniemanie właściwości rady gminy w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Pogląd taki zawarty został również NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2005r. sygn. I OSK 595/2005 (ONSAiWSA 2006/1 poz. 27). Reasumując można stwierdzić, że skoro na gruncie ustawy o systemie oświaty istnieje rozgraniczenie kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego i ustawa radzie gminy powierza stanowienie o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły, to do rady gminy należy również uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w ust. 2 art.59. Także radzie gminy służy zażalenie na postanowienie kuratora, o jakim mowa w ustępie 2b tegoż artykułu. Wobec tego rada gminy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, może uchwałą umocować przewodniczącego do złożenia zażalenia na postanowienie kuratora, a w dalszej części – skargi do sądu administracyjnego; dotyczy to również radcy prawnego, jako fachowego pełnomocnika. Brzmienie całego art.59 pozwala też na stwierdzenie, że na tym etapie postępowania wójt gminy traktowany jest jako odrębny podmiot. Końcowo naznaczyć też zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 1.06.2004r. sygn. OSK 289/04 wyraził pogląd, iż w sytuacji, gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu, to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. W świetle powyższego Rada Gminy mogła z mocy wskazanych w uchwale przepisów umocować do założenia zażaleń od postanowień Kuratora Oświaty z dnia [...].02.2006r. zawierających negatywne opinie w sprawie zamiaru przekształcenia Szkół Podstawowych w P., N., K. oraz T. Przewodniczącego Rady oraz radcę prawnego i uchwała ta nie narusza przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).