III SA/Wa 1164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 12 października 2005 r. J. Z., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS lub Zakład) z wnioskiem o umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż od 1996 r. jest na emeryturze. W tym czasie prowadził również działalność gospodarczą. Skarżący zatrudnił bezrobotną córkę I. Z. oraz żonę E. Z. jako osobę współpracującą. W 1997 r. E. Z. przebywała przez 6 miesięcy na zwolnieniu lekarskim. Po tym okresie decyzją komisji lekarskiej ZUS przeszła ze względu na stan zdrowia na rentę inwalidzką . W okresie tych sześciu miesięcy skarżący nie opłacał za żonę składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż uważał że był zwolniony z tego obowiązku, tym bardziej, iż E. Z. w tym czasie pobierała zasiłek rentowy. W opinii skarżącego sprawa ta uległa przedawnieniu. Skarżący nie jest w stanie spłacić, obecnie czterokrotnie wyższej, kwoty należności wobec ZUS. Opisując swoją sytuację majątkową dodatkowo wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i pobiera emeryturę w wysokości 883 zł. brutto. Dodatkowo na utrzymaniu skarżącego pozostaje jego córka oraz wnuk. Pismem z dnia 25 października 2005 r. J. Z. dodatkowo wyjaśnił, iż od 1 października 1998 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej i od tej daty działalności nie prowadzi. Skarżący zawiesił działalność, ponieważ przynosiła ona jedynie straty, które skarżący musiał pokrywać z emerytury. Konsekwencją tego stanu było rosnące zadłużenie z tytułu opłat czynszowych. Decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych,- działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za osobę współpracującą E. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 5 października 2005 r. dokonano zajęcia świadczenia emerytalnego na należności dotyczące osoby współpracującej za okres od marca 1997 r. Do wyżej wymienionego zajęcia wystąpił zbieg z egzekucją sądową. Sprawę skierowano do Sądu Rejonowego w Z. o wyznaczenie organu do łącznego prowadzenia egzekucji. ZUS wobec skutecznej egzekucji ze świadczenia emerytalnego uznał, iż nie można mówić o całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto organ uznał, iż z przedstawionych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że zobowiązany nie jest w stanie uregulować zaległości. Pismem z dnia 9 grudnia 2005 r. J. Z. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie podniesione zostały okoliczności wskazane we wniosku z 12 października 2005 r. Dodatkowo zobowiązany podniósł, iż żądanie po 8 latach zapłaty składki na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę jest krzywdzące i niesprawiedliwe. Skarżący nigdy nie otrzymał żadnej informacji z organu z wykładnią prawną, iż powinien płacić składki na ZUS za swoją żonę, gdy ta przebywała na zwolnieniu lekarskim. Dlatego, zdaniem skarżącego, zaległość nie powstała z jego winy lecz opieszałości organu, bo nie sformułował on dokładnie wykładni prawa. J. Z. opisując swoją sytuację materialną wskazał, iż jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej rehabilitacji, co pociąga za sobą ogromne koszty niewspółmierne do wysokości pobieranej emerytury. Sytuację finansową zobowiązanego pogarsza fakt, iż na utrzymaniu skarżącego pozostaje jego bezrobotna córka, która samotnie wychowuje syna. W postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że E. Z. od 1 stycznia 1997 r. do 31 lipca 1997 r. była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego jako osoba współpracująca. W okresie od 19 lutego 1997 r. do 17 sierpnia 1997 r. przebywała na zasiłku chorobowym. Decyzją z dnia [...] marca 1997 r. i [...] kwietnia 1997 r. odmówiono przyznania zasiłku chorobowego za okres od 19 lutego 1997 r. do 31 marca 1997 r., ponieważ osoba współpracująca nabyła prawo do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa po upływie trzech miesięcy nieprzerwanego ubezpieczenia. Ponadto organ wskazał, że decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. skarżący został zobowiązany do uregulowania należności za 03/1997 wraz z odsetkami za zwłokę za osobę współpracującą. Zaległość wówczas nie została spłacona. Prezes ZUS ponownie wskazał, że ze względu na skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne w stosunku do J. Z. nie można mówić o całkowitej nieściągalności zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a podniesione we wniosku argumenty nie wnoszą niczego nowego do sprawy. Na tę decyzję J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w poprzednich pismach. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w istotnym stopniu dającym podstawę do jej uchylenia, ponieważ nie posiada uzasadnienia prawnego i faktycznego. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa ww. Rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem") wskazano, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej Kpa). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków koniecznych skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie ogranicza się praktycznie do podania art. 83 ust 4 usus oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a) u.s.u.s.. Organ nie przytoczył ani art. 28 ust. 1 i ust. 3a) u.s.u.s. ani też nie rozpoznawał istnienia przesłanek umorzenia zaległości pod kątem przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł się szczegółowo do warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach odnosząc je do konkretnych warunków Skarżącego. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest skuteczna egzekucja dowodzi, że Prezes ZUS nie uwzględnił faktu, iż w chwili podejmowania decyzji skarżący był osobą niepełnosprawną, ponosił wydatki na rehabilitację. Organ nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sąd zauważa, że Skarżący w swoim wniosku w szczególności odwołuje się do podstawy umorzenia - art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., jaką jest choroba, do czego organ w żaden sposób się nie ustosunkował, mimo, że skarżący na każdym etapie postępowania powołuje się na ten fakt. Organ nie ustosunkował się do tej kwestii, a winien był rozważyć jaki wpływ przedmiotowa choroba ma na potencjalną możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżącego. Jako argument odmowy organ podaje, że Skarżący pobiera świadczenie emerytalne, z którego jest prowadzona skuteczna egzekucja, nie odnosząc się jednak do tego, że Skarżący jest osobą chorą mającą wraz z żoną na utrzymaniu córkę z wnukiem, posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu, korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ do powyższych kwestii w swoim uzasadnieniu również się nie odniósł a to ma wpływ na sytuację materialną skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło więc analizy złożonych przez Skarżącego dokumentów, jak też pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, majątku, jakim dysponuje, możliwości spłaty (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi jego potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż zebrany w sprawie materiał nie uzasadnia umorzenia jest przedwczesne. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną K.p.a. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa Zakładu bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu stanowi to o przekroczeniu przez organ granic prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Odnośnie żądań skarżącego zawartych w skardze a mianowicie dotyczących zbadania kwestii przedawnienia zobowiązania, Sąd zauważa, że ww. żądania nie znajdują się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Sąd administracyjny upoważniony jest tylko do rozpoznawania skarg na decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - art.83 ust. 4 u.s.u.s. Z tego powodu Sąd nie mógł orzekać w przedmiocie wykraczającym poza kwestię umorzenia zaległych składek należnych Zakładowi. Nie mniej jednak przy ponownym rozpoznaniu Prezes Zakładu powinien rozważyć, czy nie nastąpiło wygaśnięcie obowiązku zapłaty zobowiązania ze względu na przedawnienie. Ustalenie tego faktu jest istotne z punktu widzenia istnienia zaległości, o umorzenie których skarżący wnioskował. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.