II GSK 191/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1524/06 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz P. B. 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych - oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] grudnia 2005 roku P. B., zwany dalej skarżącym, złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, przedstawiając m.in. dyplom ukończenia policealnego studium zawodowego potwierdzającego uzyskanie tytułu technika architekta oraz książkę praktyki zawodowej. Po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówiła nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie bez przeprowadzenia egzaminu, stwierdzając w uzasadnieniu, że wykształcenie strony nie odpowiada wymaganiom koniecznym dla ubiegania się o uprawnienia budowlane we wskazanej specjalności i nie jest wymienione w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany podniósł, że uzyskane wykształcenie zawodowe i tytuł technika architekta w 1991 roku kwalifikuje zastosowanie w sprawie § 29 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem posiadane przez niego wykształcenie stanowi odrębną grupę zawodową i odbiega od zawodów technicznych określonych w rozporządzeniu, a więc podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Krajowa Komisja, powołując art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wyjaśniła, iż jednym z warunków uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie jest posiadanie średniego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności lub pokrewnego wyższego wykształcenia. Tymczasem z wykazu kierunków wykształcenia uznanego za odpowiednie lub pokrewne, stanowiącego załącznik do rozporządzenia wynika, że dla powyższej specjalności wymagane jest legitymowanie się wykształceniem wyższym na kierunku budownictwo. Jedynie w przypadku wykształcenia uzyskanego przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia, podlega ono indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez komisję (§ 29). Jednakże, jak wyjaśnił dalej organ, przepis § 29 rozporządzenia ma na celu objęcie nim osób, których kierunki kształcenia zmieniły nazwę lub zreorganizowały się, ale program nauczania był tożsamy z programem nauki kierunków kształcenia wymienionych w załączniku. Organ odwoławczy podkreślił, że zawód techniczny - technik architekt istnieje od wielu lat i gdyby ustawodawca uznał jego ukończenie za wystarczające do nabycia uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, to uznałby ten zawód za "odpowiedni" do ich uzyskania. W skardze na powyższą decyzję P. B. domagał się jej uchylenia, podnosząc zarzuty lakonicznego uzasadnienia i dowolnej interpretacji przepisów. Według skarżącego zachodziła konieczność indywidualnego rozpatrzenia i zakwalifikowania wykształcenia jakie posiada a także wykazania w sposób nie budzący wątpliwości w oparciu o program nauczania, że skarżący nie posiada wymaganego wykształcenia, czego organ nie uczynił. Sąd I instancji, oddalając skargę wyjaśnił, że zagadnienie uzyskania uprawnień budowlanych reguluje art. 14 ustawy Prawo budowlane, który nie rozstrzyga jednak jakie wykształcenie należy uznać za odpowiednie dla danej specjalności. WSA wskazał, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydane na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane i obowiązujące w dacie złożenia wniosku o przyznanie uprawnień a także wiążące w sprawie z uwagi na przepis przejściowy § 28 kolejnego aktu regulującego tę materię tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 roku (Dz. U. Nr 83, poz. 578), stanowiło w załączniku Nr 1, iż do uzyskania uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej wymagane jest wykształcenie wyższe na kierunku budownictwo (jako pokrewne do wykształcenia na kierunku architektura i urbanistyka). Sąd stwierdził, iż skarżący posiada wykształcenie zawodowe i tytuł technika architekta uzyskany w 1991 roku, jednak nie zgodził się z wyrażonym przez skarżącego przekonaniem, że udokumentowane wykształcenie skutkuje zastosowaniem w jego przypadku § 29 cyt. już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2005 r. stanowiącego, iż wykształcenie uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez właściwą komisję kwalifikacyjną, na podstawie programu kształcenia, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie wskazał, że § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ma na celu objęcie nim osób, których kierunki kształcenia zmieniły nazwę lub zreorganizowały się, ale program nauczania był tożsamy z programem nauki kierunków wykształcenia ujętych w załączniku Nr 1 do tego rozporządzenia. Zawód techniczny - technik architekt istnieje od wielu lat i gdyby ustawodawca uznał jego ukończenie jako wystarczające do nabycia uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, to wskazałby ten zawód jako odpowiedni do ich uzyskania. Powyższe stanowiło podstawę dla wyrażenia oceny przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo, a nie w sposób dowolny zinterpretował przepisy, a sporządzone uzasadnienie nie jest lakoniczne. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1.) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenia przepisu art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie, w szczególności pkt 2 w części dotyczącej specjalności architektonicznej określonej w załączniku nr 1 do wskazanego wyżej rozporządzenia zawierającego wykaz wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 2.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez pominięcie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i też niewyjaśnienie przyczyn pominięcia w rozstrzygnięciu przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał treść art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym uzyskanie uprawnień budowlanych m.in. w specjalności architektonicznej wymaga dla projektowania w ograniczonym zakresie: posiadania średniego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności lub pokrewnego wyższego wykształcenia, odbycia 5-letniej praktyki przy sporządzaniu projektów i odbycia rocznej praktyki na budowie. Z treści tego przepisu skarżący wyprowadził wniosek, że wolą ustawodawcy było umożliwienie uzyskania uprawnień budowlanych przez osoby posiadające średnie wykształcenie, odpowiednie dla danej specjalności. Nie ma wątpliwości, że skarżący posiada średnie wykształcenie odpowiednie dla specjalności architektonicznej. Skarżący zauważył, iż w kontekście wzajemnych relacji pomiędzy art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wydanym na podstawie art. 16 tej ustawy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzenie to, w zakresie ograniczenia możliwości uzyskania przez technika architekta uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej, zostało wydane z naruszeniem przepisów powołanej ustawy. Niezgodność przepisów rozporządzenia ze wskazanym przepisem ustawy Sąd I instancji pominął milczeniem. Skarżący wskazał, że wolą ustawodawcy było umożliwienie przyznawania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej, również osobom ze średnim wykształceniem, a wyrazem woli wycofania się z tego stanowiska było dokonanie z dniem 1 stycznia 2006 r. zmiany art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i ograniczenie uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej dla osób z ukończonymi studiami wyższymi zawodowymi lub magisterskimi. Orzekający w sprawie Sąd nie rozważył wskazanych wyżej kwestii, a przecież oceniając legalność rozstrzygnięcia, obowiązany jest dokonać oceny badanego aktu ze wszystkimi przepisami mającymi w danej sprawie zastosowanie. WSA naruszył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. bo nie tylko nie dokonał kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również nie wyjaśnił w sposób pełny i wszechstronny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie odniósł się w ogóle do art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis jako dający wnioskowane prawo, powinien mieć zastosowanie do skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego), - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak też prawa materialnego, w związku z tym rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymagają w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może być przedmiotem oceny wówczas, jeżeli stan faktyczny sprawy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, a Sąd nie naruszył prawa procesowego. Oceniając zarzuty naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., sposób zaś jego naruszenia uniemożliwia w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej. Naruszony przez Sąd I instancji przepis określa co powinno zawierać prawidłowo zbudowane uzasadnienie wyroku. Nałożenie na orzekający sąd obowiązku uwzględnienia w uzasadnieniu wskazanych w nim elementów, a więc przedstawienia stanowisk stron, podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia jest wyrazem zapewnienia dostępu do sprawiedliwej i jawnej procedury sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższa dyspozycja służyć ma stworzeniu stronom postępowania sądowego prawa zaprezentowania swoich stanowisk, a temu prawu stron postępowania odpowiada obowiązek sądu rozważenia przedstawionych racji. Materialnym dowodem rozpoznania przez sąd sprawy jest orzeczenie sądowe, a sporządzone do niego uzasadnienie pozwala stronom postępowania sądowego prześledzić prawne i faktyczne przesłanki, którymi sąd się kierował, podejmując rozstrzygnięcie i dokonać subiektywnej oceny, czy przedstawiona sądowi do rozstrzygnięcia sprawa została rozpatrzona należycie starannie. Wreszcie, podane przez sąd motywy będą, w razie złożenia skargi kasacyjnej, przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skontroluje, czy Sąd I instancji nie popełnił błędów w zaprezentowanym w uzasadnieniu rozumowaniu. Ograniczenie uzasadnienia wyroku do powołania wybranych przez sąd przepisów, bez żadnego do nich komentarza, przywołanie czy powtórzenie konkluzji organu z zaskarżonej decyzji nie może służyć za wyjaśnienie dlaczego sąd wyrokował w określony sposób. Powracając na grunt rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, co do tego, że w uzasadnieniu wyroku brakuje wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, uzasadniając wyrok, powołał się na art. 14 ustawy Prawo budowlane wskazując, że przepis ten reguluje zagadnienie uzyskania uprawnień budowlanych, lecz nie rozstrzyga jakie wykształcenie należy uznać za odpowiednie dla danej specjalności. Następnie WSA podał, iż wydane na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005 r. przyjęło w załączniku Nr 1 że do uzyskania uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej wymagane jest wykształcenie wyższe na kierunku budownictwo, a takiego wykształcenia skarżący nie posiada. Dodatkowo Sąd I instancji, nie zgadzając się z twierdzeniem skarżącego, że w jego przypadku ma zastosowanie § 29 rozporządzenia, powołał jako własne stanowisko organu w zaskarżonej decyzji i podał, że " zawód techniczny - technik architekt istnieje od wielu lat i gdyby ustawodawca uznał jego ukończenie jako wystarczające do nabycia uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, to wskazałby ten zawód jako odpowiedni do ich uzyskania". Powyższe stanowiło dla WSA podstawę do oceny, iż interpretacja przepisów dokonana przez organ nie mogła być uznana za dowolną. Tak sporządzone uzasadnienie nie przedstawia ani stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie rozstrzygania, a jaki został zastosowany i dlaczego do sprawy skarżącego, ani nie wyjaśnia podnoszonych przez skarżącego kwestii, jego zdaniem, istotnych dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu brak jest przytoczenia treści przepisów prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie, jak i sposobu ich rozumienia przez WSA. Wynikający z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. fakt niezwiązania sądu zgłoszonymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza, że Sąd może pominąć lub pobieżnie odnieść się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności, jeśli te okoliczności konsumują w istocie postawiony w skardze problem. Nieprzywołanie przez WSA treści przepisów, mających znaczenie dla wyniku sprawy, skutkowało brakiem ustalenia jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie. Bez tych koniecznych dla prawidłowego uzasadnienia elementów, merytoryczna weryfikacja wyroku nie jest możliwa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.