I SA/Gd 617/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień Asesor WSA Danuta Oleś Protokolant Monika Orska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zmian budżetowych Miasta na rok 2006 oddala skargę. I SA/Gd 617/06 UZASADNIENIE Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian z budżecie Miasta na rok 2006, Burmistrz Miasta zarządził wprowadzenie zmiany planu wydatków budżetowych, polegające na zmniejszeniu w dziale 750 – Administracja publiczna, rozdziale 75023 – urzędy gmin, paragrafu 4010 – wynagrodzenie osobowe pracowników i zwiększenie jednocześnie paragrafu 4040 – dodatkowe wynagrodzenie roczne. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, iż prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005 przysługuje burmistrzowi, zastępcom burmistrza, sekretarzowi i skarbnikowi miasta, co powoduje konieczność zabezpieczenia środków w kwocie [...],-zł. Na zasadność tego poglądu cyt.: (...) nie wpływa fakt, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006r. – sygn. akt K 1/05 orzekający o niezgodności z Konstytucją RP (...) art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, z 1999 r. Nr 72, poz. 802 i Nr 110, poz. 1255, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, z 2003 r. Nr 199, poz. 1939 i Nr 223, poz. 2217, z 2004 r. Nr 116, poz. 1202 oraz z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji (...) został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 34,poz. 243, a który to Dziennik Ustaw nosi datę 1 marca 2006r., albowiem jak to niejednokrotnie wykazywał Sąd Najwyższy skuteczność ex nunc odnosi się tylko do obowiązywania aktu prawnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, a nie do jego stosowania. Przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków, a zatem przepis taki, choć obowiązujący, nie powinien być stosowany także do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia wyroku Trybunału (...). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...], kierując się art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( t.j. Dz. U. Nr 55/2001, poz. 577 ze zm. ), uchwałą nr [...] z [...], orzekło nieważność ww. zarządzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż zaplanowanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005r. burmistrzowi, zastępcom burmistrza, sekretarzowi i skarbnikowi miasta stanowi istotne naruszenie art. 1 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Burmistrz Miasta wniósł o uchylenie ww. uchwały RIO, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 188 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r, o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. ) oraz art. 60 ust. 1 i 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że zarządzenie nr [...] jest sprzeczne z prawem. W uzasadnieniu przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt K 1/05 oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, skoro 1 marca 2006r. jest dniem publikacji w Dzienniku Ustaw ( nr 34, poz. 243 ) ww. wyroku TK to od tej daty wymienione w tym orzeczeniu przepisy prawne o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym nie obowiązują. Tymczasem Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność zarządzenia z powodu naruszenia tychże przepisów Zgodnie z linią orzecznictwa uzasadnione są roszczenia podmiotów o zapłatę świadczeń, których pozbawiono ich na podstawie przepisów uchylonych następnie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego z powodu naruszenia przepisów ustawy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, uzasadniając swe stanowisko. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Zatem ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem stwierdzić należy, iż uchwała ta wbrew zarzutom skargi nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy odnieść się do konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt K 1/05. W opublikowanym w OTK-A 2/ 2006, poz. 18 wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, z 1999 r. Nr 72, poz. 802 i Nr 110, poz. 1255, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, z 2003 r. Nr 199, poz. 1939 i Nr 223, poz. 2217, z 2004 r. Nr 116, poz. 1202 oraz z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekł również w pkt. 2, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku TK podkreślił, iż podstawowym skutkiem tego orzeczenia jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w petitum wyroku przepisów co oznacza, że zarówno art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202), jak i art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Innymi słowy - nie będzie w ustawie o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej zakwestionowanych przepisów wyłączających niektórych pracowników samorządowych z prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż po ogłoszeniu wyroku w odpowiednim dzienniku urzędowym podmioty wymienione w zakwestionowanych przepisach odzyskają prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej na zasadach ogólnych, tak jak to było przed nowelizacją dokonaną ustawą z 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw. Z drugiej strony wskazano, iż eliminacja z obrotu prawnego niekonstytucyjnych przepisów nie powoduje konieczności zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2004 i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005 w stosunku do niektórych (wymienionych w kwestionowanych przepisach) pracowników samorządowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przemawia za tym następujące względy: 1/ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji). Przepisy uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją zostają zatem usunięte z porządku prawnego, przestają być jego elementem; orzeczenie takie powoduje bowiem bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych; następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego użyty w art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej termin (...) utrata mocy obowiązującej (...) nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza on bowiem, że orzeczenie - z wyjątkami przewidzianymi w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (nie dot. sprawy ), rodzi co do zasady skutki na przyszłość, ma więc znaczenie dla stanów prawnych powstałych w momencie ogłoszenia wyroku, albo w terminie ustalonym przez Trybunał; 2/ okoliczność, że wyrok Trybunału wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, a więc na przyszłość, oznacza zdaniem TK, że zasadniczo nie ma on mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku TK. Mając na względzie dyspozycję art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, TK podkreślił, że orzeczenia w sprawach indywidualnych, mimo ich wydania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją stwierdził później Trybunał, podlegać mogą weryfikacji w szczególnych trybach postępowania. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy takich indywidualnych rozstrzygnięć nie było, bo prawa powstawały z mocy konkretnej ustawy. Utrata mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest więc czymś z założenia innym niż uchylenie aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych; uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał uchylony przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie nadal stosowany na mocy norm międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonego przepisu z porządku prawnego, ale z reguły tworzy szczególną sytuację współistnienia nowej regulacji z poprzednio obowiązującą ( postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2000 r., sygn. K. 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65); 3/ zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego powstaje ex lege, po spełnieniu przez określone podmioty kilku wymienionych w ustawie przesłanek. Ustawa określa bowiem zasady nabywania prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej; podmioty określone w ustawie nabywają prawo do tzw. trzynastki - ex lege na mocy ustawy (po spełnieniu określonych przesłanek), a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy w wyniku rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu sądowym. Niekonstytucyjność wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji (art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej - Dz. U. Nr 160, poz. 1080, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, z 1999 r. Nr 72, poz. 802 i Nr 110, poz. 1255, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, z 2003 r. Nr 199, poz. 1939 i Nr 223, poz. 2217, z 2004 r. Nr 116, poz. 1202 oraz z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202) nie oznacza możliwości zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (wznowienia postępowania), gdyż w sprawie dodatkowego wynagrodzenia rocznego nie były wydawane decyzje administracyjne lub inne rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu sądowym. Sąd nie stwierdza naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 c/ u.p.s.a. ). Sąd nie stwierdza również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 a/ u.p.s.a. ) i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153/02, poz. 1270 ) skargę oddalił.