I OSK 306/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jan Paweł Tarno - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 593/06 w sprawie ze skargi T. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Łd 593/06 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...] w części dotyczącej określenia początkowej daty ustalenia świadczenia. W uzasadnieniu stwierdził, że kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w myśl przywołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkować winno uchyleniem decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, przyznającą T. P. zasiłek pielęgnacyjny dla córki M. P. na okres od dnia 1 marca 2006 r. do 30 czerwca 2009 r. w wysokości 144 zł miesięcznie. Problematyka zasiłku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że warunkiem przyznania tego świadczenia jest posiadanie przez dziecko orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przyznanie świadczenia nie jest uzależnione od dochodu. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną okazał się początkowy termin, od którego przyznane zostało świadczenie. Analizy wymagają więc przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, a w szczególności art. 24 ust. 2, 3 i 3a. Zgodnie z art. 24 ust. 2 wskazanej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na tle rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje jednak unormowanie zawarte w art. 24 ust. 3 stanowiącego, że przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Przepis ten określa więc okres, na jaki przyznaje się świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności, a takim jest niewątpliwie zasiłek pielęgnacyjny. Z analizy wskazanego przepisu wynika, że jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Taką też datę końcową organ prawidłowo w decyzji określił. W myśl art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że córka skarżących - M. P. ma wydane orzeczenie o niepełnosprawności i, że to orzeczenie jest ważne do 30 czerwca 2009 r. a niepełnosprawność datuje się od października 2000 r. oraz, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem uzależnionym od niepełnosprawności. Skarżący, zarówno w skardze jak i wcześniej w odwołaniu kwestionowali początkowy termin, od którego przyznano świadczenie tj. od 1 marca 2006 r. Podnosili, że do 31 grudnia 2004 r. wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny i dodatek rehabilitacyjny na córkę M.. Zdaniem skarżących wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z [...] grudnia 2005 r. (sygn. akt [...]) przesądził o ciągłości niepełnosprawności, co powinno pociągać za sobą ciągłość wypłaty świadczeń. Przerwa w złożeniu niezbędnych dokumentów związana była z błędem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Tym samym więc strona nie może ponosić odpowiedzialności za błędne działanie organu i w tym wypadku winien znaleźć zastosowanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że wskazanym zarzutom nie można odmówić słuszności, aczkolwiek nie podzielił argumentu o możliwości zastosowania w tym przypadku art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako że podstawą zastosowania tej normy prawnej mógłby być tylko i wyłącznie błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Natomiast Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. jak i Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. nie realizują zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, choć rzeczywiście tak jak podnosili to skarżący tenże Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności mieści się w strukturze Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. (Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z 15 czerwca 2005 r.). Z dokumentów będących w aktach administracyjnych wynika, że M. P. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] listopada 2002 r. znak: [...], gdzie ustalono (pkt II), że niepełnosprawność ma charakter okresowy i orzeczenie wydaje się na okres do 31 grudnia 2004 r. Następnie orzeczeniem z [...] stycznia 2005 r. znak: [...] Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. postanowił nie zaliczyć M. P. do osób niepełnosprawnych. Na skutek odwołania strony, Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. orzeczeniem z [...] marca 2005 r. znak: [...] postanowił utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie z [...] stycznia 2005 r. Kolejnym orzeczeniem z [...] marca 2006 r., [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w związku z wykonaniem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...], zaliczył M. P. do osób niepełnosprawnych. W orzeczeniu tym określono, że niepełnosprawność ma charakter okresowy i orzeczenie wydaje się do 30 czerwca 2009 r. (pkt II) oraz, że niepełnosprawność istnieje od października 2000 r. (pkt IV). Niewątpliwie mamy więc w tym przypadku do czynienia z kontynuacją niepełnosprawności, która nie ustała po dniu 31 grudnia 2004 r. Tym samym, w sposób nieprzerwany istniał niezbędny warunek ustawowy z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie niepełnosprawność. Nie ustała również przesłanka wynikająca z art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy a mianowicie to, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skoro więc niepełnosprawność nie ustała w 31 grudnia 2004 r. lecz trwa nadal (do 30 czerwca 2009 r.), to uznać należy, że świadczenie na rzecz M. P. nie jest świadczeniem przyznawanym od nowa, na skutek "nowego" wniosku, lecz jest kontynuacją już wcześniej przyznanego i otrzymywanego przez stronę, którego cel wynikający z ustawy nie uległ zmianie i powinien być realizowany. Uprawnienie wynikające z niepełnosprawności istniało już wcześniej i błędne orzeczenie organu orzekającego o niepełnosprawności nie może pozbawiać strony należnego jej świadczenia, które jest "konsekwencją" niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. ZUS wypłacił T. P. na rzecz M. P. zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek rehabilitacyjny (zaświadczenie ZUS z [...] września 2005 r. - akta administracyjne, decyzja ZUS z [...] maja 2006 r. znak: [...] - k. 25). Zdaniem sądu, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnych rozstrzygnięć organów (orzeczenia Zespołów ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2005 r. i z [...] marca 2005 r.) lub też zmian ustawowych, co do płatnika realizującego przysługujące stronie świadczenie. W orzecznictwie NSA, choć dotyczącym świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, które jednak, zdaniem sądu, znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, akceptowany jest pogląd, że opóźnienie w prawidłowym określeniu niepełnosprawności spowodowane przez organy orzekające nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w odpowiednim czasie poddała się badaniom kontrolnym i w konsekwencji nie nastąpiło przerwanie warunku ustawowego (wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r. I SA 2324/00, wyrok NSA z 25 kwietnia 2002 r. I SA 3431/01, wyrok NSA z 31 lipca 2003 r. I SA 432/03, wyrok NSA z 1 września 2005 r. I OSK 80/05, wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. I OSK 353 /05, wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r. I OSK 743/05 – niepubl.). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce. W kontekście powyższych wywodów, a także wobec brzmienia art. 9 kpa, wyjaśnienia i ponownej oceny wymagają więc podnoszone przez stronę okoliczności związane z ubieganiem się o wypłatę należnych świadczeń. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wszechstronnie wyjaśnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a wydając decyzję ustosunkować się do argumentów podnoszonych przez stronę zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w drodze skargi kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 134 w zw. z art. 138 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwe zastosowanie znajduje uzasadnienie w fakcie, że Sąd pominął w swoich rozważaniach fragment przepisu dotyczący ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Nie kwestionując faktu, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją orzeczenia o niepełnosprawności, nie ulega wątpliwości, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny został złożony przez wnioskodawczynię 21 marca 2006 r. Sąd w swoich rozważaniach pominął ten aspekt analizowanego zagadnienia, koncentrując uwagę na analizie fragmentu przepisu, obejmującego zwrot "prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia". Tym samym, zdaniem Kolegium, przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych został wadliwie zastosowany do stanu faktycznego w sprawie. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 134 i 138 p.p.s.a. Uchylając zaskarżone decyzje w części Sąd orzekł tylko, co do początkowej daty świadczenia, nie orzekł natomiast w pozostałym zakresie, a mianowicie - czy w tym zakresie skargę oddala, czy też wchodzi w grę inne jeszcze rozstrzygnięcie. Narusza to w oczywisty sposób powołane przepisy w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany brak wiąże się bowiem z ewentualnością odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi są trafne. Gdyby uznać, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych ("w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego") jest trafna, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że zawarte w tym przepisie stwierdzenie: "prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się (...), nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego" należałoby uznać za całkowicie zbędne. Takie zaś rozumowanie pozostawałoby jednak w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stwierdza, że "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 400. Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował przytoczony przepis, ponieważ nie uwzględnił wszystkich aspektów zawartego w nim unormowania. W konsekwencji niewłaściwie zastosował go do stanu faktycznego istniejącego w rozpoznawanej sprawie. Przytoczone zaś przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzecznictwo NSA nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zawarta w nim ocena prawna została sformułowana na podstawie odmiennego uregulowania, zawartego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Trafny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 134 i 138 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sentencja wyroku powinna zawierać m. in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy. Z tego względu, rozstrzygnięcie o niezgodności z prawem zawartego w zaskarżonej decyzji orzeczenia jedynie, co do terminu początkowego przyznanego stronie świadczenia, przy jednoczesnym braku wypowiedzi sądu, co do legalności pozostałej części tej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.