II SA/Łd 592/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , znak: [...]. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 104, 105 § 1, 108 ust. 1 kpa, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255 ze zm.) przyznał T.P. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na córkę M. P. na okres od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 70 zł miesięcznie i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, wobec czego przysługuje jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Zasiłek rodzinny na dziecko został już jednak przyznany decyzją z dnia [...] znak [...] i dlatego też postępowanie dotyczące zasiłku należało umorzyć. Od powyższej decyzji T.P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wskazując, iż decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca. Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego otrzymywała do dnia 31 grudnia 2004 r. Następnie Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] znak [...] nie zaliczył jej córki M. P. do osób niepełnosprawnych. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymał w mocy orzeczenie I instancji. Dopiero na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2005 r. córka wnioskodawczyni orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 1 marca 2006 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych do dnia 30 czerwca 2009 r. Odwołująca uważa więc, że wypłata świadczenia winna nastąpić w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 8 pkt. 5, 13 ust. 1 pkt 1, 13 ust. 2 pkt 2 oraz 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. Według organu odwoławczego, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka przysługuje T.P. od dnia 1 marca 2006 r., a więc od miesiąca, w którym do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego. W rozpoznawanej sprawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma zastosowania, albowiem podmiot realizujący świadczenie nie popełnił żadnego błędu i decyzja przyznająca przedmiotowy dodatek została wydana zgodnie z obowiązującymi normami prawa materialnego i proceduralnego. Podmiot realizujący świadczenie nie ma natomiast żadnego wpływu na zasady orzekania przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia niepełnosprawności orzekają bowiem lekarze, na podstawie badania i zgromadzonej dokumentacji medycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i A. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu, skarżący powtórzyli zarzuty z odwołania, podnosząc, iż nieprawdą jest jakoby wniosek o przyznanie omawianego świadczenia złożyli dopiero w marcu 2006 r. Wniosek taki złożyli już w listopadzie 2005 r., ale wówczas wypełnili tylko rubryki dotyczące podstawowego zasiłku rodzinnego. Poinformowali osobę przyjmującą formularze, że toczy się postępowanie sądowe w sprawach zasiłku opiekuńczego i rehabilitacyjnego. Po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności w marcu 2006 r. polecono im wypełnić nieuzupełnione poprzednio rubryki na nowym formularzu. Według skarżących, podstawę prawną rozstrzygnięcia winien stanowić art. 31 ustawy, albowiem organizacyjnie komisja lekarska jest ulokowana w strukturze podmiotu realizującego zdania w zakresie świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący A. P. wyjaśnił, że za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. otrzymał wyrównanie świadczenia z ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu, przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, a więc innymi słowy, zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji uznać należało, że kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w myśl przywołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkować winno uchyleniem decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, przyznającą T.P. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego M.P.za okres od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości po 70 zł miesięcznie i umarzającą postępowanie w pozostałym zakresie. Problematyka dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego została uregulowana w Rozdziale 2 "Zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego" ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255 ze zm). W myśl art. 8 pkt 5 tej ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 1 pkt 1 dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia dodatek przysługuje miesięcznie w wysokości 70 zł (art. 13 ust. 2 pkt 2). W przedmiotowej sprawie kwestią sporną okazał się okres na jaki przyznane zostało świadczenie. Analizy wymagają więc przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych a w szczególności art. 24 ust. 2, 3 i 3a. Zgodnie z art. 24 ust. 2 wskazanej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na tle rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje jednak unormowanie zawarte w art. 24 ust. 3 stanowiącego, że przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Przepis ten określa więc okres, na jaki przyznaje się świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności, a takim jest niewątpliwie dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Z analizy wskazanego przepisu wynika, że jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że córka skarżących – M. P. ma wydane orzeczenie o niepełnosprawności i, że to orzeczenie jest ważne do 30 czerwca 2009 r. oraz, że dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego jest świadczeniem uzależnionym od niepełnosprawności. Oznacza to, że dodatek z tego tytułu winien zostać przyznany do ostatniego dnia miesiąca w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności, a więc do dnia 30 czerwca 2009 r. Tymczasem jak wynika to z decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją drugoinstancyjną, omawiane świadczenie przyznano na okres zasiłkowy tj. do dnia do 31 sierpnia 2006 r. ( art. 24 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 10 ) a więc z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący, zarówno w skardze jak i wcześniej w odwołaniu kwestionowali początkowy termin, od którego przyznano świadczenie kwestionowaną decyzją tj. od dnia 1 marca 2006 r. Podnosili, że do dnia 31 grudnia 2004 r. wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny i dodatek rehabilitacyjny na córkę M. Zdaniem skarżących wyrok Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia z dnia 6 grudnia 2005 r. ( sygn. akt XI U 493/05 ) przesądził o ciągłości niepełnosprawności, co powinno pociągać za sobą ciągłość wypłaty świadczeń. Przerwa w złożeniu niezbędnych dokumentów związana była z błędem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Tym samym więc strona nie może ponosić odpowiedzialności za błędne działanie organu i w tym wypadku winien znaleźć zastosowanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że wskazanym zarzutom nie można odmówić słuszności, aczkolwiek nie podzielił argumentu o możliwości zastosowania w tym przypadku art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako że podstawą zastosowania tej normy prawnej mógłby być tylko i wyłącznie błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Natomiast Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. jak i Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie[...]nie realizują zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, choć rzeczywiście tak jak podnosili to skarżący tenże Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności mieści się w strukturze Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. (Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia 15 czerwca 2005 r. ). Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że M.P. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 21 listopada 2002 r. znak: [...] gdzie ustalono ( pkt II ), że niepełnosprawność ma charakter okresowy i orzeczenie wydaje się na okres do dnia 31 grudnia 2004 r. Następnie orzeczeniem z dnia [...] znak: [...] Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. postanowił nie zaliczyć M.P. do osób niepełnosprawnych. Na skutek odwołania strony Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem z dnia [...] znak: [...] postanowił utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] Kolejnym orzeczeniem z dnia 1 marca 2006 r. znak: [...] tenże Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w związku z wykonaniem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt XI U 493/05, zaliczył M.P. do osób niepełnosprawnych. W orzeczeniu tym określono, że niepełnosprawność ma charakter okresowy i orzeczenie wydaje się do 30 czerwca 2009 r. ( pkt II) oraz, że niepełnosprawność istnieje od października 2000 r. ( pkt IV). Niewątpliwie mamy więc w tym przypadku do czynienia z kontynuacją niepełnosprawności, która nie ustała po dniu 31 grudnia 2004 r. Tym samym, w sposób nieprzerwany istniał niezbędny warunek ustawowy z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie niepełnosprawność. Skoro więc niepełnosprawność nie ustała w dniu 31 grudnia 2004 r. lecz trwa nadal ( do 30 czerwca 2009 r. ) i druga z przesłanek art. 13 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy tj. wiek nie zmieniła się to uznać należy, że świadczenie na rzecz M.P. nie jest przyznawanym od nowa lecz jest kontynuacją już wcześniej przyznanego i otrzymywanego przez stronę. Należy podkreślić, że uprawnienie wynikające z niepełnosprawności istniało już wcześniej i błędne orzeczenie organu orzekającego o niepełnosprawności nie może pozbawiać strony należnego jej świadczenia, które jest "konsekwencją" niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. ZUS wypłacił T.P. na rzecz M.P. zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek rehabilitacyjny ( zaświadczenie ZUS z dnia 13 września 2005 r. – akta administracyjne, decyzja ZUS z dnia [...] znak: [...]- k. 25 ). Zdaniem sądu, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnych rozstrzygnięć organów ( orzeczenia Zespołów ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] i z dnia [...]) lub też zmian ustawowych co do płatnika realizującego przysługujące stronie świadczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć dotyczącym świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, które jednak, zdaniem sądu, znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, akceptowany jest pogląd, że opóźnienie w prawidłowym określeniu niepełnosprawności spowodowane przez organy orzekające nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w odpowiednim czasie poddała się badaniom kontrolnym i w konsekwencji nie nastąpiło przerwanie warunku ustawowego ( wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. I SA 2324/00, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. I SA 3431/01, wyrok NSA z dnia 31 lipca 2003 r. I SA 432/03, wyrok NSA z dnia 1 września 2005 r. I OSK 80/05, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. I OSK 353 /05, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. I OSK 743/05 – niepublikowane). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce. W kontekście powyższych wywodów, a także wobec brzmienia art. 9 kpa, wyjaśnienia i ponownej oceny wymagają więc podnoszone przez stronę okoliczności związane z ubieganiem się o wypłatę należnych świadczeń. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wszechstronnie wyjaśnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a wydając decyzję ustosunkować się do argumentów podnoszonych przez stronę zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 kpa. Wskazane uchybienia uzasadniają, zdaniem sądu, uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.