VI SA/Wa 471/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 3,4,5,6,7,8,9,10,18 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu: nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu przez M. Ł. , H. C., T. P.; nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana przez A. R., przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego przez A. R., I. R., M. Ł. i H. C., skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego przez H. C.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt. 1, w zakresie uchylonym, nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) na rzecz adwokata B. S. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych, powiększoną o 22 % VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu A. R. z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. R., skarżącego w niniejszej sprawie, karę w łącznej kwocie 30 000 zł. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i lp. 1.11.9.3 lit. c, lp. 1.11.1 lit. a, b, lp. 1.11.4 lit. a, b, lp. 1.11.5 lit. a, b, lp. 1.11.9.1 lit. c, lp. 1.11.9.2 lit. a, b, c, lp. 1.11.11.1 lit. a, załącznika do tej ustawy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły stwierdzone przez organ podczas przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2004 r. kontroli w przedsiębiorstwie A. R. a opisane w decyzji naruszenia art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3, 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 6, art. 7 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 8 ust. 1, art. 12 Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w zakresie nieużywania lub używania nieprawidłowego przełącznika grup czasowych, skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu przez wskazanych w decyzji kierowców, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego przez wskazanych w decyzji kierowców, nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego, nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W decyzji wskazano kary za poszczególne naruszenia, których łączna kwota, jak wskazał organ stanowiła 37 250 zł. Organ, co wynika z uzasadnienia decyzji, z uwagi na art. 92 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy nałożył jedynie karę w wysokości 30 000 zł. W odwołaniu od tej decyzji A. R. wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż naruszenia norm czasu pracy były spowodowane długością pokonywanych tras i rodzajem przewożonych towarów. Zatrzymywanie pojazdów w miejscach niestrzeżonych było, zdaniem strony ryzykowne, bo ponosił on finansową odpowiedzialność za przewożone ładunki zaś nieprawidłowości w terminowej wymianie wykresówek były spowodowane okolicznościami niezależnymi od kierowców, a brak części wykresówek uzasadniony jest ich kradzieżą z pojazdu, w którym były przechowywane. A. R. zarzucił przy tym, że wysokość kary jest nieadekwatna do charakteru stwierdzonych naruszeń i wniósł o jej obniżenie powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną uniemożliwiającą uiszczenie nałożonej kary. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu: nieprawidłowego operowania selektorem grup czasowych (pkt 1); nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, za każdy dzień pracy (pkt 2); przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego przez T. P., A. R., M. Ł., H. C., T. P. (pkt 11, 12, 13, 14, 15); skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego przez A. R., I. R., T. P. (pkt 16, 17, 19), zaś utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu przez M. Ł., H. C., T. P. (pkt 3, 4, 5); nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – wykresówka była zbyt długo zapisywana przez A. R. (pkt 6); przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego przez A. R., I. R., M. Ł., H. C., T. P. (pkt 7, 8, 9, 10, 11); skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu przez H. C. (pkt 18). W uzasadnieniu ww. decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał: - odnośnie naruszenia z lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, to organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, bo na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy kierowca nieprawidłowo używał przełącznik, czy też wykonywał inną pracę biorąc pod uwagę, iż nie ma dowodu na inną aktywność kierowcy, niż wynika to z załączonych kopii wykresówek. - odnośnie naruszenia z lp. 1.11.11 ust. 1 lit. a ww. załącznika stwierdzono, iż wydanie decyzji w tym zakresie wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bo brak wykresówek należy stwierdzić w odniesieniu do poszczególnych kierowców, a nie pojazdów. - odnośnie naruszenia z lp. 1.11.5 załącznika wskazano, że organ I instancji nie wskazał precyzyjnie okresów rozliczeniowych na podstawie których wykonywał obliczenia (które wykresówki zostały uwzględnione przy wyliczeniu poszczególnych punktów naruszenia) oraz dokonał obliczeń w oparciu o wykresówki nie zawierające pełnych danych o okresach pracy kierowcy. - odnośnie naruszenia z lp. 1.11.9 ust. 1 lit. c i lp. 1.11.9 ust. 2 lit. a, b i c załącznika Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołał się do art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) i stwierdził, że analiza wykresówek M. Ł., H. C., T. P. wykazała, że we wskazanych dniach doszło do użycia dwóch wykresówek w tym samym 24 godzinnym okresie, a w przypadku A. R. do zbyt długiego zapisywania wykresówek wskutek czego kontrola była niemożliwa. - odnośnie naruszenia z lp. 1.11.1 załącznika Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż sprawa w tym zakresie wymaga wyjaśnienia ponieważ organ I instancji nie wskazał precyzyjnie okresów rozliczeniowych na podstawie których wykonywał obliczenia i wobec tego decyzja w tym zakresie podlega uchyleniu. - odnośnie naruszenia z lp. 1.11.4 załącznika Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołał się do art. 7 i art. 1-5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz analizy wykresówek A. R., M. Ł. i H. C. i stwierdził, że przekroczyli oni maksymalny czas prowadzenia bez przerwy. Stwierdzono przy tym, że wyniki analizy wykresówki T. P. z dnia 1 grudnia 2003 r. nie są zgodne z wynikami analizy wykonanej przez organ I instancji i w zw. z rozbieżnościami ten organ winien ponownie dokonać analizy wykresówek tego kierowcy. Z tego też względu w tym zakresie decyzję uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł nadto, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Zdaniem organu długość pokonywanych tras nie może być usprawiedliwieniem dla naruszeń z zakresu czasu pracy kierowców. Przedsiębiorca winien tak organizować wykonanie usług transportowych, aby normy czasu pracy były przestrzegane niezależnie od odległości, na której jest wykonywany transport. W skardze na tę decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego A. R. wniósł o uchylenie ww. decyzji w pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 18 i wymierzenie jak najniższej kary zarzucając powierzchowną, bez udziału zainteresowanego analizę wykresówek, a w szczególności przyjęcie za ustalone i wiarygodne zapisów, których nie można odczytać jednoznacznie. W uzasadnieniu skargi A. R. podniósł, że wszystkie wykresówki przetrzymywał w samochodzie i o tym, że ich nie posiada dowiedział się wówczas, gdy miał je przedstawić do kontroli. Jego zdaniem brak wykresówek to wynik celowego i złośliwego działania T. P. Nadto podniósł, że czasami nie sposób dostosować się do norm czasu obowiązujących kierowców, z uwagi na korki drogowe, postoje na światłach, na przejazdach kolejowych, remonty dróg i warunki atmosferyczne zwłaszcza w okresie zimowym. Przekroczenie czasu pracy i skracanie odpoczynku na trasie w rozliczeniu tygodniowym zamykało się, zdaniem skarżącego, wolnymi dniami od pracy w sobotę i niedzielę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie zaskarżonym oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w tym również zakresie naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Stwierdzone przez organ I instancji naruszenia są wynikiem kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie A. R. w dniu 20 kwietnia 2004 r. Z tej kontroli został sporządzony protokół nr [...]. Wskazano w nim, że skarżący uczestniczył w kontroli osobiście. Z protokółu nie wynika, w jakich czynnościach podejmowanych w czasie kontroli A. R. uczestniczył. W skardze A. R. zarzuca, iż analizy wykresówek dokonano bez jego udziału. Taki stan rzeczy potwierdza treść ostatniego akapitu protokółu. Stwierdzono w nim, że 9 lipca 2004 r. w siedzibie organu zapoznano stronę z wstępnymi ustaleniami z kontroli i stwierdzonymi naruszeniami i zwrócono się o zajęcie przez stronę stanowiska i pisemne wyjaśnienia. Z akt administracyjnych nie wynika, czy odpis protokółu wraz z załącznikami został stronie doręczony. Zapoznanie strony z protokołem w siedzibie organu nie jest spełnieniem wymogu z art. 74 ust. 1. powołanej ustawy i ogranicza jej prawo do wnikliwego zapoznania się z protokołem, który stanowiąc materiał dowodowy jest dokumentem istotnym dla rozstrzygnięcia zwłaszcza, iż obejmował on wyniki kontroli i zawierał (w załączniku) obszerny wykaz stwierdzonych naruszeń. Podkreślić przy tym należy, iż w protokóle wskazano, iż ustalenia kontroli, którym dano wyraz w protokóle i załączniki miały charakter wstępny. Strona mogła zatem oczekiwać, iż w następstwie prowadzonego postępowania organ dokona ostatecznych ustaleń co do wyniku kontroli i umożliwi jej zapoznanie się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ będąc związany rygorami procedury administracyjnej winien pouczyć stronę o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, do której to czynności był zobowiązany przepisem art. 10 k.p.a. statuującym zasadę czynnego udziału stron. Obowiązek taki spoczywał na organie niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie skarżący odniósł się do ustaleń protokółu. Takiego pouczenia jednak brak. Z pisma organu z dnia 6 lipca 2004 r. wynika, iż zachodziła konieczność uzupełnienia dokumentacji dotyczącej kontroli. W jakim zakresie doszło do uzupełnienia tej dokumentacji nie wiadomo. W aktach administracyjnych brak o tym informacji. Podnieść przy tym należy, iż dowodem przeprowadzonej kontroli jest protokół z kontroli zawierający ustalenia skutkujące stosownym rozstrzygnięciem. Zawarte w protokóle ustalenia mają, co podkreślił organ charakter wstępny i jako takie nie mogą stanowić faktycznej podstawy rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż rozstrzygnięcie w znacznej mierze opiera się na analizie wykresówek. Skarżący zarzucił, iż postępowanie dowodowe odbyło się w tym zakresie bez jego udziału. Z akt administracyjnych wynika, iż o przeprowadzeniu takiego dowodu strona nie została powiadomiona. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 92 ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz w istocie także rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 i rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85. W protokóle nie wskazano okresu objętego kontrolą. W wykazie skopiowanych dokumentów (pkt VI) wymieniono wykresówki w ilości 163 sztuk z okresu od 22 kwietnia 2003 r. do 7 kwietnia 2004 r. oraz wykresówki w ilości 43 sztuk z okresu od 22 października 2003 r. do 30 stycznia 2004 r. Z ww. decyzji także wynika, iż zdarzenia skutkujące stwierdzonymi w niej naruszeniami (również w zakresie przez stronę kwestionowanym) miały miejsce w tych właśnie okresach. Powstaje zatem kwestia, które przepisy winny w sprawie znaleźć zastosowanie. Organ I instancji zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji. Nie może jednak stanowić reguły automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń mających miejsce i zakończonych (tak, jak w tym przypadku przed datą wejścia w życie nowych przepisów). Podnieść bowiem należy, iż w dacie zdarzeń przepis art. 92 powołanej ustawy miał inne brzmienie. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i ta zasada winna stanowić dyrektywę interpretacyjną dla organów stosujących prawo, z wyjątkiem sytuacji, gdy nowe prawo jest względniejsze dla strony. Organ I instancji stosując przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji w takim aspekcie sprawy nie rozpatrzył. Główny Inspektor Transportu Drogowego w osnowie decyzji w ogóle podstawy materialnoprawnej nie wskazał ograniczając się do powołania art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a., który, co niewątpliwie jest przepisem prawa procesowego. Uchybił tym samym wymogom z art. 107 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie jego podjęcia i przepisy ww. rozporządzenia, które zyskały moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2004 r., podczas gdy zdarzenia miały miejsce przed tą datą. Zgodnie bowiem z art. 2 umowy międzynarodowej tj. Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, od dnia przystąpienia Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przez dniem przystąpienia. W świetle powyższego nie było zatem podstaw, by stosować w sprawie ww. rozporządzenie i faktem naruszenia wynikających z nich obowiązków uzasadniać nałożeniem kary. Skoro bowiem w dacie zdarzeń ww. rozporządzenia nie obowiązywały to na stronie skarżącej nie spoczywał obowiązek ich przestrzegania. Nie można zatem na tej podstawie opierać stwierdzonych naruszeń. Zwrócić należy przy tym uwagę na to, iż w świetle orzeczeń NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1261/05 i z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt I OSK 1319/05 od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 20 grudnia 2005 r. naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe. Z dniem 21 grudnia 2005 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) którą do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dodano pkt 8 stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Takimi przepisami są przepisy ww. rozporządzeń. Zdaniem NSA te przepisy nie mogą być utożsamiane z umowami międzynarodowymi wiążącymi Polskę, o których mowa w art. 92 ust. 6 cyt. ustawy. Ten przepis w zw. ze wskazanymi przepisami powołanych rozporządzeń stanowi jednak podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w zaskarżonym zakresie. Uznać zatem należy, iż w tej części decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podnieść, iż rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji, bo rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron. Powinno być zatem jednoznacznie sformułowane i uzasadnione zgodnie z wymogiem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji, do którego zgodnie z art. 15 k.p.a. należy rozpoznanie merytoryczne sprawy w jej całokształcie w pełni powyższych wymogów procedury administracyjnej nie zachował. Uzasadnienie zaskarżonej zredagowane jest w sposób mało przejrzysty utrudniający znacznie stronie zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Tak też zredagowane jest rozstrzygnięcie, które nie odwołuje się do stosownych punktów decyzji organu I instancji tylko wskazuje tytuły nałożonych kar. Taki stan rzeczy w sytuacji objęcia decyzją organu I instancji licznych naruszeń (decyzja zawiera 34 obszernie zredagowane punkty) czyni wręcz niemożliwym orientację strony co do treści rozstrzygnięcia i w znacznym stopniu utrudnia kontrolę sądową. Mając zatem na uwadze naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a nadto wskazane uchybienia procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, a w punkcie 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).